Luận văn thạc sĩ quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án của đại biểu quốc hội

BỘ GIÁODỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THÚY

QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ

VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU

QUỐC HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI – 2018

e

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THÚY

QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ

VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU

QUỐC HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

GS.TS HOÀNG VĂN TÚ

HÀ NỘI – 2018

e

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng, kết quả nghiên cứu của Luật văn “Quyền đề

nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án Luật của đại biểu Quốc

hội Việt Nam” là trung thực, là kết quả nghiên cứu của tác giả, được thực hiện

trên cơ sở vận dụng các kiến thức đã được học, nghiên cứu các tài liệu tham

khảo, kết hợp với việc khảo sát hoạt động thực tiễn.

Luận văn được thực hiện với sự hướng dẫn của PGS.TS Hoàng Văn Tú

và đã nhận được sự góp ý, bình luận từ các đồng nghiệp, người thân, bạn bè

của tác giả. Luận văn có sử dụng các thông tin từ nhiều nguồn khác nhau, các

thông tin trích dẫn đều đã được dẫn nguồn tài liệu tham khảo.

Tác giả luận văn

Trần Thị Thúy

e

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục bảng

Danh mục hình

Danh mục biểu đồ

MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1

Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY

DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA

ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI..........................................................................................8

1.1. Vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) ................................................8

1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, kiến

nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) ...........................12

1.3. Các điều kiện đảm bảo và các yếu tố tác động tới hoạt động thực hiện

sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ).........................................25

1.4. Quy định của một số nước về sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội

(nghị sĩ) và kinh nghiệm cho Việt Nam...............................................................34

Chƣơng 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY

DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA

ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM.................................................................47

2.1. Các quy định pháp luật hiện hành về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến

nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam.....................47

2.2. Thực trạng thực hiện quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội ..... 54

2.3. Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật của

đại biểu Quốc hội....................................................................................................63

e

2.4. Một số nhận xét về thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật,

kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội ..............................66

Chƣơng 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUYỀN ĐỀ NGHỊ

XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT

CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM ......................................................79

3.1. Quan điểm về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự

án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam .............................................................79

3.2. Giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và

trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam ..............................................83

KẾT LUẬN.................................................................................................... 99

DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ............... 102

TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 103

PHỤ LỤC..................................................................................................... 109

e

DANH MỤC BẢNG

Bảng 1.1: Quyền trình các sáng kiến pháp luật ........................................................17

Bảng 2.1: Sự khác nhau về yêu cầu đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh và đề nghị

xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật 2008 .............................................................................................................49

Bảng 2.2: Số lượng kiến nghị luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội từ khóa VIII

đến nay .........................................................................................................................55

Bảng 2.3: Kiến nghị về luật hành chính công ..........................................................57

Bảng 2.4: Các kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội khóa XIII ......59

Bảng: So sánh sự khác biệt giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến nghị về

luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2015 ............................................................................................................................109

Bảng: Bảng phân công cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm tra ................119

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1: Các giai đoạn cơ bản của quy trình lập pháp của Nghị viện ................155

DANH MỤC HỘP

Hộp 3.1: Các nguồn của ý tưởng lập pháp ở Canada ..............................................92

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 2.1: Về dự định đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án

luật của đại biểu Quốc hội ........................................................................................677

e

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

STT Từ viết tắt Ý nghĩa

1. BST Ban soạn thảo

2. ĐBQH Đại biểu Quốc hội

3. Nxb Nhà xuất bản

4. UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội

e

1

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài luận văn

Hoạt động lập pháp là một hoạt động gồm nhiều bước, nhiều công việc

khác nhau nhưng có sự liên kết chặt chẽ với nhau, theo một trật tự nghiêm

ngặt và cho phép nhiều chủ thể khác nhau tham gia. Trong đó, đại biểu Quốc

hội là một chủ thể quan trọng trong hoạt động lập pháp.

Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy định

rất rõ về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của

đại biểu Quốc hội. Điều 84, Hiến pháp năm 2013 quy định: "Đại biểu Quốc

hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh

trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội".

Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Điều 29, Luật Tổ chức Quốc

hội năm 2014 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp

lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định. Đại biểu Quốc hội được tư

vấn, hỗ trợ trong việc lập, hoàn thiện hồ sơ về dự án luật, pháp lệnh, kiến

nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của pháp luật". Bên cạnh đó, Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là văn bản quy định cụ thể, chi

tiết và đầy đủ nhất về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình

dự án luật của đại biểu Quốc hội.

Trước đó, Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cải

tiến, đổi mới trong hoạt động của Quốc hội đã quy định rõ vai trò của Văn

phòng Quốc hội và Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc

hội trong việc trợ giúp đại biểu Quốc hội thực hiện quyền đề nghị xây dựng

luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật.

e

2

Mặc dù pháp luật đã ghi nhận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến

nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nhưng trên thực tế việc

thực thi quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của

đại biểu Quốc hội còn nhiều hạn chế, bất cập. Cho tới nay vẫn chưa có một dự

án luật nào được trình bởi đại biểu Quốc hội. Việc đề nghị xây dựng luật,

trình dự án luật của đại biểu Quốc hội rất ít, chỉ một hai đại biểu Quốc hội vẫn

kiên trì theo đuổi ý tưởng của mình nhưng vẫn chưa có kết quả cụ thể. Kiến

nghị về luật của đại biểu Quốc hội được thực hiện nhiều hơn ở diễn đàn Quốc

hội như kiến nghị xây dựng Luật ngôn ngữ Tiếng Việt, Luật về Hội nhà văn,

Luật về trọng dụng nhân tài… song hầu hết các kiến nghị này đều chưa thành

công.

Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng

luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nêu trên có

thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân khách quan và

nguyên nhân chủ quan như sự hạn chế về thời gian hoặc khả năng (năng lực)

của đại biểu Quốc hội. Một nguyên nhân quan trọng là còn thiếu các quy định

của pháp luật về cách thức, quy trình, điều kiện đảm bảo và cơ chế hỗ trợ đại

biểu Quốc hội trong việc triển khai các quyền nói trên.

Trong bối cảnh này, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn để nâng cao

hiệu quả hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật

của đại biểu Quốc hội là việc làm có ý nghĩa thiết thực.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài luận văn

Cho tới nay, chưa có công trình nghiên cứu nào trực tiếp nghiên cứu lý

luận và thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và

trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. Tuy nhiên, đã có một số

e

3

nghiên cứu về hoạt động lập pháp của Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu

Lập pháp hoặc một số bài báo có đề cập đến các khía cạnh sau:

- Các nghiên cứu về quy trình lập pháp có đề cập đến sáng quyền lập

pháp của đại biểu Quốc hội và đề cập đến sự tham gia của đại biểu

Quốc hội trong quy trình lập pháp;

- Các nghiên cứu về cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong hoạt động

lập pháp nói chung và hỗ trợ việc thực hiện sáng quyền lập pháp của

đại biểu Quốc hội nói riêng.

Gần đây, Viện Nghiên cứu lập pháp đã xuất bản hai ấn phẩm liên quan

trực tiếp đến vấn đề Luận văn nghiên cứu là: Kỷ yếu Hội thảo đại biểu Quốc

hội với việc thực hiện sáng quyền lập pháp (năm 2013) và sách Cơ chế hỗ trợ

đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật (năm

2012), sách “Hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiến

pháp luật của đại biểu Quốc hội” (2015). Trong đó, Kỷ yếu Hội thảo nêu trên

là ấn phẩm tập hợp các bài viết của các chuyên gia về những vấn đề lý luận và

thực tiễn của sáng quyền lập pháp; hai cuốn sách nói trên là ấn phẩm nghiên

cứu sâu về cơ chế bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của đại

biểu Quốc hội và yêu cầu, giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện

quyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, các công

trình này chưa đi sâu nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của hoạt động sáng

quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội Việt Nam trong thời gian qua một cách

toàn diện.

Hơn nữa, gần đây nhiều văn bản liên quan đến quyền đề nghị xây dựng

luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội được ban

hành mới như: Luật Tổ chức Quốc hội 2014, Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật 2015, Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị

e

4

quyết 417/2003/NQ-UBTVQH11 về tổ chức và hoạt động của Văn phòng

Quốc hội, Nghị quyết 1050/2015/UBTVQH13 về chức năng, quyền hạn và cơ

cấu Viện nghiên cứu lập pháp.

Chính vì vậy, Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về

sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội Việt Nam một cách toàn diện, từ

đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện khuôn khổ các quy định cụ thể để thực thi

quyền của đại biểu; hoàn thiện cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện có

hiệu quả các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án

luật.

Ở phạm vi các nghiên cứu ở nước ngoài, sáng quyền lập pháp của đại

biểu Quốc hội đã được nghiên cứu ở nhiều nước. Tuy nhiên, các nghiên cứu

đó được tiến hành phù hợp với các điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của hệ thống

chính trị, tổ chức và hoạt động của nghị viện các nước. Do đó, trong phạm vi

nghiên cứu, Luận văn sẽ tìm hiểu về hoạt động trình sáng kiến lập pháp của

nghị sĩ một số nước để lấy cơ sở so sánh với thực trạng ở Việt Nam cũng như

để vận dụng tham khảo cho Việt Nam.

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Mục đích của Luận văn là nghiên cứu xây dựng các luận cứ khoa học

để đưa ra các giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng dự án luật,

kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam.

Để thực hiện mục tiêu nêu trên, Luật văn có các nhiệm vụ cụ thể sau

đây:

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật,

kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội;

e

5

- Đánh giá thực trạng thực hiện các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến

nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam;

- Đề xuất một số giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng

luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội.

4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tƣợng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn bao gồm các vấn đề cụ thể sau:

- Các vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật

và trình dự án luật (bao gồm kinh nghiệm các nước về vấn đề này);

- Các văn bản quy phạm pháp luật về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến

nghị về luật và trình dự án luật;

- Thực tiễn hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình

dự án luật của đại biểu Quốc hội trong thời gian vừa qua.

4.2. Phạm vi nghiên cứu

- Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện

quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu

Quốc hội trong bối cảnh đổi mới gần đây, tập trung vào khoảng thời gian từ

sau khi Hiến pháp 1992 được ban hành;

- Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến việc thực

hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật bởi vì

xu hướng chung của hoạt động lập pháp là ngày càng giảm việc ban hành các

pháp lệnh. Hơn nữa, tính chất, cách thức thực hiện quyền đề nghị xây dựng

pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh cũng tương tự

nhau quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Tuy

nhiên, trong quá trình nghiên cứu, để làm rõ hơn về vấn đề nghiên cứu, Luận

e