Luận văn thạc sĩ cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

HÀ NỘI - 2019

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THU HƯƠNG

CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG

e

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THU HƯƠNG

CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH

Chuyên ngành: Quản lý hành chính công

Mã số: 62 34 82 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

1. TS. Hà Quang Thanh

2. TS. Nguyễn Thị Thủy

HÀ NỘI, 2019

e

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trong quản lý nhà nước đối với xã hội, các

chủ thể quản lý nhà nước thực hiện rất nhiều hoạt động khác nhau và được thể hiện ra bên ngoài dưới

những hình thức nhất định. Trong hoạt động quản lý nói chung và QLHCNN nói riêng, chủ thể quản lý

cần phải giải quyết rất nhiều vấn đề cụ thể, để giải quyết vấn đề đòi hỏi phải ban hành các quyết định.

Quyết định QLHCNN vừa được coi là phương tiện QLHCNN, vừa là sản phẩm của hoạt động

QLHCNN. Mỗi quyết định hành chính nhà nước chứa đựng trong đó những mệnh lệnh mang tính quyền

lực nhà nước. Cho nên, quyết định hành chính nhà nước là công cụ quan trọng để chủ thể quản lý thực

hiện hoạt động QLHCNN. Một trong các hình thức thể hiện của Quyết định QLHCNN là dưới dạng văn

bản, trong đó Quyết định QLHCNN bao gồm văn bản QPPL và cả văn bản cá biệt. Để các văn bản được

ban hành có chất lượng, thì phải thực hiện kiểm tra văn bản, để kiểm tra văn bản cần phải có cơ chế kiểm

tra, đặc biệt là cơ chế kiểm tra văn bản QPPL.

Trong những năm qua, việc kiểm tra văn bản nói chung, văn bản QPPL nói riêng, đã đạt được

những kết quả quan trọng, chính là nhờ có cơ chế kiểm tra văn bản, giúp cho các văn bản ban hành của cơ

quan nhà nước đã góp phần quan trọng vào việc thể chế đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước trên

các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, kỹ thuật, quốc phòng, an ninh,... là cầu nối đưa luật vào

cuộc sống, tăng cường trật tự, kỷ cương trong QLNN. Nhiều Bộ luật, luật mới được ban hành, các văn

bản QPPL ban hành có hiệu lực, hiệu quả, thực sự đi vào cuộc sống, hệ thống pháp luật được hoàn thiện,

đáp ứng yêu cầu QLNN và xã hội theo pháp luật, phục vụ sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt

Nam XHCN, sự nghiệp CNH, HĐH đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế, bảo vệ có hiệu quả quyền, lợi ích

hợp pháp của công dân.

Trước đây, theo quy định tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy

ban Thường vụ Quốc hội, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ được chuyển giao

từ Viện kiểm sát nhân dân sang cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể là Bộ

Tư pháp được Chính phủ giao thực hiện nhiệm vụ này. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban

hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử

lý văn bản QPPL. Năm 2008 Luật Ban hành văn bản QPPL được ban hành thay thế cho

Luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung năm 2002 đã có nhiều quy định thay đổi

e

thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của một số chủ thể, sự thay đổi này có ảnh hưởng

lớn đến thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của các cơ quan hành pháp, vì vậy,

ngày 12/4/2010 Chính phủ ban hành Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định về kiểm tra và

xử lý văn bản QPPL. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số

34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện

pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL 2015, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016

là cơ sở pháp lý để cơ quan chức năng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL.

Mặc dù đạt được những kết quả quan trọng như trên, tuy nhiên, những năm qua,

hoạt động kiểm tra văn bản QPPL vẫn còn nhiều hạn chế những vấn đề mang tính nền

tảng cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn

bản QPPL; trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản bất hợp pháp; sự khác nhau giữa

các biện pháp xử lý văn bản QPPL... vẫn là những vấn đề còn chưa thống nhất trong quá

trình triển khai thực hiện, đó chính là vì cơ chế kiểm tra văn bản QPPL vẫn chưa hoàn

thiện. Hơn nữa, dù đã có Luật và Nghị định, nghĩa là cơ sở pháp lý đã có, nhưng vẫn

chưa hình thành được một cơ chế hoàn chỉnh về kiểm tra văn bản QPPL nói chung và văn

bản QPPL của chính quyền tỉnh nói riêng để hoạt động này mang lại ý nghĩa và hiệu quả,

vẫn còn có những văn bản QPPL trái pháp luật được ban hành; việc kiểm tra và xử lý văn

bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp vẫn chưa được các cấp, các ngành, địa phương chú

trọng đúng mức, nhất là ở cấp chính quyền địa phương; sự phối hợp giữa các cơ quan nhà

nước trong hoạt động kiểm tra, xử lý chưa đồng bộ; việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu

bất hợp pháp, bất hợp lý chưa nghiêm túc, còn mang tính hình thức, thậm chí không xử

lý; đội ngũ công chức thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản còn thiếu về số lượng và yếu

về chuyên môn nghiệp vụ, và cả kỹ năng; điều kiện đảm bảo cho công tác này còn chưa

đảm bảo.

Chính quyền cấp tỉnh là thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương, trong bộ máy nhà nước,

chính quyền cấp tỉnh có vị trí vô cùng quan trọng, là cấp trung chuyển quyền lực giữa trung ương và các

vùng lãnh thổ. Các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước được thực hiện thực tế

phụ thuộc nhiều vào việc tổ chức, triển khai thực hiện của chính quyền cấp tỉnh xuống các cấp trực

thuộc ở địa phương, và kiểm tra việc thực hiện pháp luật, trong đó có công tác kiểm tra văn bản. Việc

kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh là rất cần thiết đối với thực tế xây dựng thể chế và triển

e

khai các quy định pháp luật trên địa bàn vùng lãnh thổ cấp tỉnh, cũng như nâng cao hiệu quả của công tác

ban hành và thực thi văn bản này trong hoạt động QLNN. Để việc kiểm tra văn bản QPPL hiệu quả, cần

có cơ chế kiểm tra một cách toàn diện và hệ thống hơn.

Với ý nghĩa và tầm quan trọng như vậy, việc nghiên cứu cơ chế kiểm tra văn bản

QPPL nói chung, văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng, là vấn đề thời sự và

là yêu cầu thực tiễn đặt ra, để phát huy ưu điểm và hạn chế những khuyết điểm, đồng thời

nghiên cứu hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL sẽ có tác dụng rất lớn, hỗ trợ cho

hoạt động này trong tương lai. Đây cũng chính là lý do nghiên cứu sinh chọn đề tài

nghiên cứu: “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh”

làm luận án tiến sĩ.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu

Nghiên cứu làm rõ cơ sở khoa học về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh;

Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, phát

hiện các vấn đề; từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền

cấp tỉnh.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Đề tài luận án đặt ra và giải quyết một số nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau:

- Tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án nhằm nêu ra các nội dung mà

luận án có thể kế thừa, cũng như các vấn đề cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu.

- Luận giải và hệ thống hóa để làm sáng tỏ những nội dung cơ sở lý luận và khoa học về cơ chế

kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam như: các khái niệm về chính quyền cấp tỉnh,

văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Làm rõ

các nội dung về sự cần thiết phải xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền

cấp tỉnh, cũng như những yêu cầu đặt ra cho việc thực hiện cơ chế này.

- Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh,

chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, và nguyên nhân.

- Xây dựng một số giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

e

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp

tỉnh.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung: Nghiên cứu được thực hiện đối với cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền

cấp tỉnh dưới góc độ QLHCNN, không nghiên cứu cơ chế kiểm tra từ bên ngoài. Văn bản QPPL của

chính quyền cấp tỉnh nêu trong luận án được xác định là văn bản QPPL do HĐND và UBND tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương ban hành.

Về thời gian: Nghiên cứu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL từ năm 2010 đến nay (từ khi Nghị định

số: 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được ban hành và

có hiệu lực).

Về không gian: đề tài luận án chỉ giới hạn nghiên cứu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính

quyền cấp tỉnh, số liệu sử dụng trong đề tài chỉ thực hiện khảo sát tại một số tỉnh trên cả nước ở cả ba

miền: miền Bắc, miền Trung và miền Nam.

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1. Phương pháp luận

Luận án được thực hiện trên cơ sở lý luận và phương pháp luận của phép duy vật

biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; đồng thời, vận dụng quan

điểm, pháp luật của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng nhà nước pháp quyền. Phương

pháp luận duy vật biện chứng được sử dụng xuyên suốt trong luận án. Các vấn đề thuộc

nội dung của luận án như văn bản QPPL, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, chính quyền địa

phương được nghiên cứu với mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau trong một tổng thể và

được đặt trong điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu và mục đích của QLNN.

4.2. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu, tác giả vận dụng các phương pháp khoa học làm sáng tỏ

những nội dung cần nghiên cứu của luận án:

e

Phương pháp tổng kết thực tiễn: Tiến hành tổng kết tình hình thực tiễn cơ chế kiểm

tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

của Việt Nam. Qua đó, đánh giá đúng thực tiễn quản lý, khái quát, đúc kết một số vấn đề

có tính lý luận.

Phương pháp phân tích: được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể cơ chế kiểm tra

văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau. Đối với cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, luận

án đã xem xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm,

ý nghĩa, nội dung, thẩm quyền và quy trình, thủ tục tiến hành hoạt động này trong việc

góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật; phân tích

các tài liệu sơ cấp và tài liệu thứ cấp, đánh giá thực trạng của cơ chế kiểm tra và nhất là lý

giải cụ thể những thành tựu đạt được, khiếm khuyết và nguyên nhân của nó, từ đó làm cơ

sở để đề ra các giải pháp.

Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để tổng hợp các số liệu, tri thức có được từ

hoạt động phân tích tài liệu, khái quát hóa, rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội

dung của luận án. Xem xét về chất lượng của văn bản QPPL trong quá trình thực hiện cơ

chế kiểm tra được nhìn nhận không xuất phát từ những biểu hiện đơn lẻ mà mang tính

phổ biến, điển hình về những khía cạnh ở cả hoạt động ban hành và thực thi văn bản

QPPL. Đồng thời, khi nghiên cứu về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL những nhận định rút

ra luôn được đặt trong tổng thể với các hoạt động hoàn thiện pháp luật khác như rà soát,

hệ thống hóa văn bản QPPL. Trên cơ sở kết quả số liệu, tài liệu đã được thu thập, nghiên

cứu, tác giả tiến hành phân tích tổng hợp, xử lý số liệu để sử dụng tham khảo, dẫn chứng

trong đề tài.

Ngoài ra, luận án còn sử dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học để tìm hiểu, đánh giá

về thực tiễn, nhất là tìm hiểu về nguyên nhân đạt được thành tựu, cũng như dẫn đến hạn chế của cơ chế

kiểm tra văn bản QPPL. Cụ thể, phương pháp thu thập thông tin được tiến hành qua điều tra, khảo sát

thực tế thực hiện trong hai năm 2014-2015, số phiếu khảo sát là 275 phiếu được thực hiện với đối tượng

khảo sát là các cán bộ, công chức thực hiện kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh tại một

số địa phương sau: miền Bắc: Hà Nội, Điện Biên; miền Trung: Khánh Hòa, Đà Nẵng, Bình Định; miền

Nam: TP. Hồ Chí Minh, Tây Ninh, Bình Dương, Đồng Nai, Cần Thơ, Kiên Giang, Đak Nông, Lâm Đồng.

Việc lựa chọn phạm vi nghiên cứu như trên để có cái nhìn tổng quát từ tính chất cá biệt mang tính đại

e

diện cho từng vùng như đồng bằng, miền núi, thành phố, địa phương ở tỉnh để có những kết luận mang

tính phổ quát, tránh tính phiến diện.

Thực hiện Luận án trong giai đoạn chuyển tiếp, khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và

Nghị định 34/2015/NĐ-CP có hiệu lực từ 01/7/2016 thay cho Nghị định 40/2010/NĐ-CP, vì vậy, để đảm

bảo tính cập nhật của luận án, nghiên cứu sinh đã tiến hành khảo sát thêm 96 phiếu điều tra tại một số tỉnh

ở miền Trung và miền Nam trong năm 2018.

Đồng thời, thu thập thông tin thông qua các báo cáo, đánh giá, bài viết và trên các

phương tiện thông tin. Thống kê, khảo sát số liệu, phân tích dựa trên bảng tính Excel.

Phương pháp chuyên gia: sử dụng để trao đổi, thu thập thông tin và ý kiến của những chuyên gia,

các nhà khoa học về các nội dung, kết quả nghiên cứu.

Phương pháp quy nạp cũng được sử dụng trong luận án qua việc nghiên cứu điển hình trên một số

tỉnh khác nhau, từ đó tổng hợp, đánh giá.

Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau với mục

đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận án vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ

thể nhằm xem xét, đánh giá một cách toàn diện về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của

chính quyền cấp tỉnh hiện nay.

5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu

5.1. Câu hỏi nghiên cứu

- Đã có cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh chưa?

Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh được hiểu như thế nào? Tại sao

cần phải xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL? Khi xây dựng và thực

hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL cần đảm bảo các yêu cầu gì? Nội dung cơ chế kiểm

tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh?

- Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nằm ở vị trí nào trong

tổng thể cơ chế QLNN? Các yếu tố tác động đối với cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của

chính quyền cấp tỉnh?

- Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ra

e

sao? Những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân là gì?

- Làm thế nào để hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp

tỉnh?

5.2. Giả thuyết khoa học

Nghiên cứu dựa trên những giả thuyết là hiện nay cơ chế kiểm tra văn bản QPPL

của chính quyền cấp tỉnh về các nội dung: thể chế kiểm tra văn bản QPPL; tổ chức bộ

máy, đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; phương thức

vận hành và quy trình thực hiện cơ chế; điều kiện đảm bảo thực hiện cơ chế kiểm tra văn

bản QPPL còn chưa hoàn thiện, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh

chưa được hiệu quả.

Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh có vai trò quan trọng, là

một giai đoạn của hoạt động quản lý. Nếu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL này được xây

dựng hoàn thiện, việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền các tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương của Việt Nam sẽ hiệu quả, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật,

hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.

6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

6.1. Những đóng góp mới của đề tài Từ việc xác

định vấn đề nghiên cứu là cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh là vấn đề thời sự và

cấp thiết, nghiên cứu sinh xác định điểm mới của luận án:

- Việc kiểm tra văn bản QPPL không phải là vấn đề mới, nhưng công tác tự kiểm tra văn bản QPPL

của chính quyền cấp tỉnh với nhìn nhận việc kiểm tra văn bản QPPL là một giai đoạn, hay là một chức

năng của quản lý nhà nước tại địa phương thì cần có quy định pháp lý đầy đủ hơn, mang tính hệ thống

hơn, đây chính là điểm mới mà luận án hướng đến. Luận án phân tích các khái niệm có liên quan, xây

dựng khái niệm mới và chỉ ra vai trò của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; xác định các yếu tố của cơ chế

kiểm tra và yêu cầu hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

- Các quy định pháp luật có đề cập kiểm tra các văn bản QPPL là một sản phẩm của hoạt động

QLNN và là một trong những hình thức thể hiện của quyết định QLNN. Tuy nhiên, những quy định này

được trải dài bởi các điều luật, chứ luật chưa tổng hợp được một cách tổng thể, chưa làm rõ bước đi và

hình thức thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Do đó, ở phương diện QLNN và với bản chất của

luận án tiến sĩ Quản lí hành chính công, đánh giá cơ sở lý luận và pháp lý của nội dung cơ chế tự kiểm tra

e

văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, để hình thành ra một trình tự, bước đi mang tính trước sau cho

hoạt động này, hoàn thiện một cơ chế góp phần hữu hiệu cho việc tự kiểm tra văn bản QPPL của chính

quyền cấp tỉnh thiết thực, hiệu quả, đây chính là điểm mới tiếp theo của luận án.

- Điểm mới thứ ba của luận án là làm sâu sắc sự cần thiết phải hoàn thiện cơ chế tự kiểm tra văn

bản QPPL chính quyền cấp tỉnh, cụ thể, làm rõ cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn của một số vấn đề

cần nghiên cứu hoàn thiện như: thể chế về kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; chủ thể kiểm

tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; phương thức và quy trình kiểm tra, cũng như đảm bảo các

điều kiện thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

- Trên cơ sở phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận để có cơ sở đánh giá thực trạng thực hiện

cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, và xác định phương hướng, đề xuất giải pháp

hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh phù hợp với nhiệm vụ và yêu cầu trong

thời kỳ đổi mới. Các giải pháp do luận án đặt ra đều có đề xuất mới cho nội dung của từng giải pháp về ý

nghĩa, nội dung và điều kiện thực hiện, đảm bảo tính khả thi của giải pháp, đây chính là điểm mới cuối

cùng mà luận án hướng đến.

6.2. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Những kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao nhận thức lý luận về cơ chế tự kiểm tra

văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

Những kết luận, đề xuất của đề tài là kết quả nghiên cứu có cơ sở lý luận và thực tiễn thiết thực góp

phần khắc phục các hạn chế bất cập hiện nay trong kiểm tra văn bản QPPL của Chính quyền cấp tỉnh, một

trong các nhiệm vụ quan trọng, cấp thiết đặt ra trong quản lý, quản trị của chính quyền cấp tỉnh, vì vậy, đề

tài là một nguồn tài liệu để các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý hành chính nghiên cứu, tham

khảo và có khả năng áp dụng cho chính quyền cấp tỉnh trong việc xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra

văn bản QPPL, cũng như có thể được dùng để phục vụ cho việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập ở các

cơ sở đào tạo đại học, sau đại học chuyên ngành quản lý hành chính công.

7. Cấu trúc của Luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, luận án gồm có bốn

chương với kết cấu như sau:

Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp

tỉnh.

e

Chương 2. Cơ sở khoa học về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

Chương 3. Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

Chương 4. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền

cấp tỉnh.

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu về công tác kiểm tra văn bản QPPL nói chung, và nghiên cứu các quy định pháp luật

về hệ thống chính quyền địa phương trong việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL nói riêng, là nội

dung được các nhà nghiên cứu rất quan tâm trong tình hình thực tế hiện nay ở nước ta. Trong quá trình

tìm đọc các công trình nghiên cứu, bài viết của các nhà khoa học trong và ngoài nước có liên quan đến đề

tài luận án, tác giả đã được tiếp cận với rất nhiều tài liệu từ nhiều nguồn khác nhau. Dưới đây, tác giả xin

trình bày một cách tổng quan những vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu đề tài luận án mà các công

trình nghiên cứu của các tác giả trước đây đã giải quyết được, cũng như chưa được giải quyết, đang còn

có những ý kiến khác nhau hoặc còn đang bỏ ngỏ cần tiếp tục nghiên cứu, để từ đó lựa chọn và xác định

những vấn đề nội dung luận án mà tác giả sẽ tập trung giải quyết.

1.1. Các công trình nghiên cứu, bài viết được công bố trong và ngoài nước liên

quan đến đề tài luận án

1.1.1. Các công trình nghiên cứu ở ngoài nước

Cùng với việc nghiên cứu các tài liệu về kiểm tra văn bản và văn bản QPPL nói chung, về cơ chế

kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng ở Việt Nam, tác giả cũng tìm hiểu, nghiên cứu

các tài liệu về lĩnh vực này của các nhà nghiên cứu ở nước ngoài để tham khảo.

Trong tác phẩm Lênin toàn tập, tập 44, Lênin có viết về cơ chế kiểm tra, ông đặc biệt chú ý đến

công tác kiểm tra việc thi hành pháp luật, ông viết: “Chuyển từ trọng tâm việc soạn thảo các sắc lệnh và

mệnh lệnh sang việc lựa chọn người kiểm tra sự thực hiện…” [46]

e

Cuốn sách Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành chính ở Trung Quốc của

tác giả Meng Sheng (người Pháp gốc Hoa), do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn Toàn biên dịch cũng viết

về cơ chế kiểm tra [Dẫn theo 33]. Nội dung cuốn sách gồm có 2 phần:

Phần thứ nhất: Cơ chế kiểm tra các văn bản hành chính ở Trung Quốc. Nội dung phần này tác giả

trình bày 4 chương: Chương I: Nền hành chính Trung Quốc trong mối quan hệ (Đối diện) với công

chúng; Chương II: Quan điểm về quyền của công dân Trung Quốc; Chương III: Các cơ chế kiểm tra,

giám sát từ bên ngoài đối với các văn bản hành chính; Chương IV: Các hình thức kiểm tra pháp lý đối với

các văn bản hành chính.

Phần thứ hai: Cải cách cơ chế kiểm tra các văn bản chính ở Trung Quốc. Trong phần này tác giả

trình bày có 3 tiểu phần: Tiểu phần I. Cách tiếp cận mới về đối tượng của kiểm tra và những quyền cụ thể

của công dân; Tiểu phần II. Cải cách cơ chế kiểm tra không mang tính tố tụng đối với văn bản hành

chính; Tiểu phần III. Cải cách tố tụng hành chính ở Trung Quốc.

Nội dung cuốn sách đã đề cập những kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc đánh giá tính hợp

pháp, tính đúng đắn của một văn bản hay một việc làm của cơ quan hành chính - là một yêu cầu rất quan

trọng trong cả ba hoạt động: Thanh tra kinh tế - xã hội, xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng

chống tham nhũng tại Trung Quốc. Cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của văn bản hành chính được tác giả

phân tích khá cụ thể, sâu sắc với xuất phát điểm từ mối quan hệ giữa nền hành chính Trung Quốc với

công chúng để luận giải về các cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài và tự kiểm tra đối với văn bản hành

chính; các hình thức pháp lý của kiểm tra văn bản hành chính; cải cách cơ chế kiểm tra văn bản hành

chính từ cách tiếp cận mới về đối tượng của hoạt động kiểm tra, cải cách cơ chế kiểm tra không mang tính

tố tụng với văn bản hành chính đến cải cách về tố tụng hành chính trong đó nhấn mạnh vai trò, phạm vi

và đối tượng kiểm tra của Tòa án hành chính Trung Quốc. Khái niệm văn bản hành chính mà cuốn sách

đề cập được hiểu bao gồm ba nhóm: văn bản QPPL, văn bản cá biệt và hợp đồng hành chính. Tuy quan

niệm về thuật ngữ văn bản hành chính giữa Việt Nam và Trung Quốc khác nhau, nhưng cuốn sách vẫn có

giá trị tham khảo cho đề tài luận án của nghiên cứu sinh.

Cuốn sách Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp của Martine Lombard, Giáo sư Trường Đại

học Tổng hợp Panthéon-Assas và Gilles Dumont (Paris II), Giáo sư Trường Đại học Luật và Kinh tế

Limoges, do NXB Tư pháp phát hành năm 2007 [49]. Cuốn sách là tài liệu đầy đủ và chi tiết nhất về sự

hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp. Các tác giả đã lý giải về

nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính đến cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật

tự thứ bậc đó. Các tác giả đã luận giải chi tiết về nguồn luật gồm các quy phạm hiến định, QPPL quốc tế

và pháp luật của Liên minh châu Âu, các quy phạm có tính chất án lệ, luật và văn bản dưới luật, pháp lệnh

e

và thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc. Trong quá trình phân tích về từng loại nguồn luật, cuốn sách đã

tiếp cận từ cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và nhất là đưa ra những tiêu chí để kiểm tra, giám sát về

tính hợp hiến; về sự phù hợp của quyết định hành chính với quy định của điều ước quốc tế; cơ chế kiểm

tra, giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của thông tư có hiệu

lực thi hành bắt buộc. Có thể nói, đây là những nội dung thực sự có ý nghĩa khi nghiên cứu dưới góc độ

so sánh về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cụ thể là về tiêu chí để xem xét tính hợp pháp của văn bản

QPPL.

1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước

1.1.2.1. Các công trình nghiên cứu về Chính quyền địa phương

Sách chuyên khảo:

Trương Đắc Linh (2003), Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp

luật, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tác giả cung cấp cho người đọc những kiến thức cơ bản về khái

niệm, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và vai trò của chính quyền địa phương trong quá trình thực hiện

pháp luật. Cuốn sách là tài liệu tham khảo cho nghiên cứu sinh nội dung tổng quan về chính quyền địa

phương, tuy vậy cuốn sách cũng chưa đề cập cụ thể về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền

địa phương.

PGS.TS Lê Minh Thông (2011), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Nội dung cuốn sách:

Yêu cầu đổi mới bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; Quá trình đổi mới bộ máy nhà nước trong

lịch sử lập hiến Việt Nam; Thực trạng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam từ

năm 1992 đến nay; Phương hướng đổi mới mô hình tổ chức bộ máy. Tác giả cho rằng, hệ thống chính

quyền địa phương là hệ thống chính quyền trực thuộc, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính

quyền địa phương phải dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Tác giả khẳng định cần phải có các biện

pháp bảo đảm để HĐND có thực quyền, tránh tính hình thức của HĐND. Theo tác giả, để HĐND có thực

quyền, cần xem xét lại tính chất "quyền lực" của HĐND, cần đổi mới cách nhìn nhận về tính chất vai trò

của HĐND theo hướng xem HĐND là cơ quan tự quản ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và

quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân

dân địa phương và trước cơ quan nhà nước cấp trên.

Các đề tài khoa học:

PGS.TS Lê Thị Vân Hạnh (chủ nhiệm Đề tài cấp Bộ năm 2009), Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực

tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết

e

Trung ương 5 khóa X. Nội dung đề tài gồm: nghiên cứu về cơ sở lý luận của việc xây dựng mô hình cơ

cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, các tác giả đã chỉ ra

và tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận đặt ra từ Nghị quyết Trung ương 5 khóa X và kinh nghiệm

tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới; Cơ sở thực tiễn của việc xây dựng mô hình tổ chức bộ máy

chính quyền địa phương, các tác giả tập trung phân tích cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương

Việt Nam trong lịch sử và chỉ ra những bất cập, hạn chế làm cơ sở thực tiễn nhằm xây dựng mô hình tổ

chức chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X. Kết quả nghiên cứu của đề

tài có giá trị cả về lý luận và thực tiễn là tài liệu tham khảo quý cho những nhà nghiên cứu về tổ chức và

hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.

PGS.TS. Trương Đắc Linh Chủ nhiệm đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, Chính quyền Thành

phố Hồ Chí Minh: Lịch sử - hiện tại và hướng đổi mới, Trường Đại học Luật TPHCM, và đề tài nghiên

cứu khoa học cấp bộ (2009), Tổ chức chính quyền Tp. Hồ Chí Minh: lịch sử, hiện tại và phương hướng

đổi mới trong tiến trình đổi mới hệ thống chính trị ở Việt Nam. [www.ulhcmc.edu.vn]

Các đề tài thuộc Chương trình khoa học cấp nhà nước KX.04: Xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN của dân, do dân, vì dân, như: Đề tài KX.04.08, PGS.TS Lê Minh Thông, Cải cách tổ chức và hoạt

động của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

dân, do dân, vì dân.

Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác nhau liên quan

đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Do vậy, việc nghiên cứu đồng thời những vấn đề

liên quan đến đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong bối cảnh đẩy mạnh cải

cách hành chính, đổi mới cơ chế quản lý nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng XHCN dưới sự

lãnh đạo của Đảng và trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta là vấn đề có ý nghĩa lý

luận và thực tiễn cho việc có những phương hướng, giải pháp hữu hiệu để nâng cao vai trò của chính

quyền địa phương hiện nay.

Các bài viết trên tạp chí:

Bài viết “Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương”, Tạp chí Cộng sản, (138) (2007)

và “Những nguyên lý của chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền”, Kỷ yếu Hội thảo khoa

học: Chính quyền địa phương trong thời kỳ đổi mới ở Việt Nam hiện nay (2008) của PGS.TS. Nguyễn

Đăng Dung, tác giả đã tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản trong tổ chức và hoạt động của

chính quyền địa phương như sự cần thiết phải quản lý các lãnh thổ địa phương, tầm quan trọng của chính

quyền địa phương trong bộ máy nhà nước, mối tương quan giữa chính quyền trung ương và chính quyền

e

địa phương… Cũng theo tác giả, tỉnh là một cấp chính quyền nhân tạo nhưng lại là một cấp truyền

thống; Việc hình thành cấp tỉnh cũng có một bề dầy lịch sử lớn gần như cấp xã.

TS. Huỳnh Văn Thới có bài viết “Bàn về mô hình tổ chức bộ máy chính quyền ở thành phố trực

thuộc trung ương”, theo tác giả cơ sở lý luận và thực tiễn của việc tổ chức bộ máy chính quyền địa

phương nói chung và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nói riêng đã được làm rõ. Đồng thời,

theo tác giả, mô hình tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong tương lai với phương

án HĐND chỉ có ở cấp tỉnh được cho là ưu việt.

Ngoài những bài viết nêu trên, còn có những bài viết khác liên quan đến nội dung đề tài luận án

được đăng trên các tạp chí Quản lý nhà nước, Luật học, Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp

luật...

Các luận án:

Trương Đắc Linh (2002), Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp

luật ở địa phương, Luận án Tiến sĩ Luật học, Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Hà Nội. Nội dung

luận án gồm: Cơ sở lý luận về vai trò của chính quyền địa phương trong việc đảm bảo thi hành hiến pháp

và pháp luật ở địa phương; Thực trạng hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương các cấp trong

việc đảm bảo thi hành pháp luật và hiến pháp; Phương hướng giải pháp góp phần tăng cường vai trò của

chính quyền địa phương trong việc đảm bảo thi hành pháp luật hiện nay.

Nguyễn Thị Phượng (2008), Chính quyền địa phương trong việc bảo vệ quyền công dân ở Việt

Nam, Luận án Tiến sĩ Quản lí hành chính công, Học viện Hành chính, Hà Nội. Tác giả Luận án đã xây

dựng được các khái niệm về quyền công dân nói chung và quyền công dân ở Việt Nam nói riêng, xác

định được các đặc điểm và mối quan hệ trong việc thực hiện các quyền công dân. Luận án cũng đã đi sâu

phân tích, đánh giá về hoạt động của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm quyền công dân ở Việt

Nam từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay. Trên cơ sở đó, tác giả đã nêu lên các giải pháp để

tiếp tục hoàn thiện hoạt động bảo đảm quyền công dân trong điều kiện hiện nay, trong đó đề cao vai trò,

trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong việc bảo đảm quyền công dân.

Nguyễn Hồng Diên (2010), Tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh theo hướng xây dựng nhà

nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Quản lí hành chính công, Học viện Hành

chính, Hà Nội. Tóm tắt nội dung chính của luận án: Khái quát những quan điểm cơ bản về nhà nước pháp

quyền, những đặc thù và yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền

tỉnh; đánh giá thực trạng và nêu các giải pháp.

e