Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TPHCM

--------

TRẦN ANH CHIẾN

TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU

CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Ở ĐỊA PHƯƠNG

Luận văn cao học

Mã số: 60.38.20

Chuyên ngành Luật Hành chính

GVHD: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt

TPHCM - 2008

2

MỤC LỤC

Mở đầu

Trang

Chương I. CƠ SỞ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ TRÁCH NHIỆM

CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ

NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG 5

1.1. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương 5

1.1.1. Khái niệm “người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương” 5

1.1.2. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nuớc ở địa phương 7

1.1.3.Các dạng trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương 11

1.1.4. Ý nghĩa xã hội và pháp lý của vấn đề nâng cao trách nhiệm

của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

trong giai đoạn hiện 18

1.2. Khái lược vấn đề trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương trong lịch sử nước ta 19

1.2.1. Trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương trước Cách mạng tháng Tám 19

1.2.3. Trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương từ sau Cách mạng tháng Tám trước Hiến pháp 1992 24

1.3. Vài nét về trách nhiệm của người đứng đầu ở một số nước

trên thế 28

1.3.1. Trách nhiệm người đứng đầu ở Trung Quốc 28

1.3.2. Trách nhiệm người đứng đầu ở Xingapo 29

1.3.3. Trách nhiệm người đứng đầu ở Hàn Quốc 30

Chương II. TRÁCH NHIỆM CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN

NHÂN DÂNVÀ THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN CHUYÊN

MÔN THUỘC ỦY BANNHÂN DÂN Ở VIỆT NAM TRONG GIAI

ĐOẠN HIỆN NAY:

THỰC TRẠNG VÀ VẤN ĐỀ HOÀN THIỆN 33

2.1. Trách nhiệm của Chủ tịch UBND: Thực trạng và

3

vấn đề hoàn thiện 33

2.1.1. Trách nhiệm chính trị của Chủ tịch UBND 33

2.1.2.Trách nhiệm đạo đức của Chủ tịch UBND 43

2.1.3. Trách nhiệm pháp lý của Chủ tịch UBND 56

2.2. Trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc

UBND: Thực trạng và vấn đề hoàn thiện 67

2.2.1. Thực trạng trách nhiệm chính trị của Thủ trưởng cơ quan

chuyên môn thuộc UBND và vấn đề hoàn thiện 67

2.2.2. Thực trạng trách nhiệm đạo đức của Thủ trưởng cơ quan

chuyên môn thuộc UBND 71

2.2.3. Thực trạng trách nhiệm pháp lý của Thủ trưởng cơ quan

chuyên môn thuộc UBND và vấn đề hoàn thiện 74

Kết luận 78

Phụ lục 1

Phụ lục 2

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

4

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Chế độ công vụ, công chức là một nội dung quan trọng trong hoạt động của

nền hành chính quốc gia. Sự tồn tại và phát triển của các hình thức nhà nước qua

các thời kỳ đòi hỏi các quốc gia phải luôn đổi mới và hoàn thiện chế độ công vụ,

công chức.

Ở nước ta, thực hiện đường lối đổi mới, Đảng đã có nhiều chủ trương về cải

cách hành chính và luôn xác định cải cách hành chính là một khâu quan trọng trong

sự nghiệp đổi mới để phát triển đất nước. Trong đó, vấn đề cải cách chế độ công vụ,

công chức đã được Đảng và nhà nước ta hết sức quan tâm. Nhờ vậy, chất lượng đội

ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước đã từng bước được nâng

lên, đáp ứng tốt hơn yêu cầu nhiệm vụ. Tuy nhiên, chất lượng cán bộ, công chức

chưa đáp ứng kịp yêu cầu; tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí còn nghiêm

trọng. Một trong những nguyên nhân của tình trạng đó đã được Đảng ta chỉ rõ là do:

“Mối quan hệ giữa tập thể và cá nhân, nhất là người đứng đầu chưa được quy định

cụ thể; chưa phát huy đúng mức vai trò của cá nhân và tập thể, khó đánh giá được

kết quả công tác và quy rõ trách nhiệm cá nhân khi có sai phạm”1

.

Hiện nay, tình trạng thiếu trách nhiệm của cán bộ, công chức, nhất là của

những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, đang trở thành một trong

những khâu yếu nhất trong hoạt động công vụ. Để khắc phục tình trạng yếu kém đó,

Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 1/8/2007 Hội nghị lần thứ 5 BCH TW khoá X “Về

đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà

nước” đã xác định: “Tiếp tục cải cách chế độ công vụ, công chức…Phân định rõ

trách nhiệm của tập thể và người đứng đầu cơ quan”.2

Trong vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước,

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có ý

nghĩa hết sức quan trọng. Bởi vì, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là nơi

trực tiếp triển khai thực hiện những chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật

của nhà nước vào thực tế cuộc sống, là nơi tổ chức, điều chỉnh mọi lĩnh vực của đời

1 . Đảng Cộng sản Việt nam ( 2006), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 270.

2 . Đảng Cộng sản Việt nam (2007), Văn kiện Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khoá X , Nhà xuất Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 27.

5

sống xã hội liên quan đến tất cả mọi người dân. Tình trạng thiếu trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sẽ trực tiếp tác động

đến người dân, gây ra nhiều bức xúc, thậm chí là bất bình, phẫn nộ. Mặc dù, Đảng

ta đã có nhiều nghị quyết về nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu, Chính phủ

đã ban hành những văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề này như: Nghị định

số107/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 Quy định xử lý trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ

chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27

tháng 10 năm 2007 Quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan,

tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ… nhưng tình trạng

thiếu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói chung và

của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng vẫn diễn

ra khá phổ biến.

Từ thực trạng trên, chúng ta cần nghiên cứu một cách có hệ thống vấn đề

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm

khắc phục những yếu kém đó, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà

nước, khôi phục và củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng và nhà nước.

2.Tình hình nghiên cứu đề tài

Hiện nay, ở nước ta chưa có công trình khoa học nào đi sâu nghiên cứu vấn

đề này. Thực tế những năm gần đây, có khá nhiều ý kiến về tình trạng thiếu trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, thể hiện qua những lời phát

biểu hoặc những bài viết trên các phương tiện thông tin, nhưng cũng chỉ dừng ở

mức độ nói về tình trạng chung, không đi sâu vào vấn đề trách nhiệm của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Về công trình nghiên cứu

khoa học, có một số công trình như có đề cập đến vấn đề trách nhiệm của nhà nước,

của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị như:

- Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm – PGS. TS Nguyễn Đăng

Dung.

- Về chế độ công vụ Việt Nam – PGS. TS Nguyễn Trọng Điều.

- Đề xuất giải pháp góp phần xác định hiệu quả công tác sự đóng góp thực

tế của cán bộ, công chức. Trách nhiệm công vụ của cấp ủy và người

đứng đầu – Nguyễn Hoàng Nguyên.

6

- Vấn đề cải cách tổ chức và hoạt động của Chính phủ và Ủy ban nhân

dân nhìn từ nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ

trưởng – PGS. TS Nguyễn Cửu Việt.

Nhìn chung, các tác phẩm này chưa đi sâu vào vấn đề trách nhiệm của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói chung, cũng như trách nhiệm của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng.

3. Mục đích, đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu

- Mục đích nghiên cứu: Làm sáng tỏ về mặt lý luận vấn đề trách nhiệm của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; hệ thống và đánh giá tình

hình thực tế những quy định của pháp luật nước ta về vấn đề này; đánh giá đúng

tình hình thực tế việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương; đề xuất một số giải pháp, kiến nghị về mặt lý luận(những quy

định pháp lý) và một số biện pháp xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước ở địa phương.

- Đối tượng nghiên cứu: Những quy định của pháp luật Việt Nam về trách nhiệm

của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và tình hình thực tế

việc thực hiện những quy định đó.

- Giới hạn phạm vi nghiên cứu: Luận văn chỉ nghiên cứu về trách nhiệm của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bao gồm người đứng đầu Ủy

ban nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ( UBND).

4. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu:

Trong quá trình thực hiện, luận văn sử dụng những pháp nghiên cứu khoa

học đã được trang bị, chủ yếu là các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh để

làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu, dựa trên quan điểm, đường lối chính trị

của Đảng và các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước. Trong đó, phương pháp

tổng hợp, phân tích các quy phạm pháp luật về nội dung đề tài, phương pháp so

sánh đối chiếu là những phương pháp chủ đạo, được áp dụng xuyên suốt quá trình

thực hiện luận văn này.

5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài:

Chế độ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, trong

đó có trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

là một nội dung nghiên cứu của môn Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Luận

văn hệ thống, đánh giá những quy định của pháp luật nước ta về vấn đề này, góp

7

phần đưa ra một số quan điểm khoa học, có ý nghĩa về mặt lý luận trong nghiên cứu

về bộ máy hành chính nhà nước.

Về ứng dụng thực tế, luận văn có thể giúp cho những người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương nắm rõ trách nhiệm của mình trong khi thi

hành công vụ, khắc phục tình trạng thiếu trách nhiệm đang khá phổ biến hiện nay ở

nước ta.

6. Bố cục của luận văn:

Trên cơ sở mục tiêu, nhiệm vụ của luận văn đã nêu ở trên, ngoài phần mở

đầu, mục lục và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết

cấu gồm hai chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận – pháp lý về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Chương 2: Thực trạng trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân

và Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay:

Thực trạng và vấn đề hoàn thiện

8

CHƯƠNG I

CƠ SỞ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA

NGƯỜI ĐỨNGĐẦU CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Ở ĐỊA PHƯƠNG

1.1. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương

1.1.1. Khái niệm “người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương”

1.1.1.1. Khái niệm “người đứng đầu”

Trong ngôn ngữ Việt Nam và trong thực tế đời sống xã hội, khái niệm người đứng

đầu dùng để chỉ một cá nhân có cương vị cao nhất trong một tập thể, một cộng đồng

hoặc một cơ quan, tổ chức, đơn vị. Người đó là đại diện của tập thể, cộng đồng hoặc

cơ quan, tổ chức, đơn vị đó. Ví dụ: Người đứng đầu thôn, bản (Trưởng thôn,

Trưởng bản); Người đứng đầu lớp học (Lớp trưởng); Người đứng đầu Chính phủ

(Thủ tướng). Ngoài ra, khái niệm người đứng đầu còn dùng để chỉ người có thành

tích cao nhất trong một tập thể, như: Anh A là người đứng đầu lớp về thành tích học

tập trong học kỳ 1.

Ở góc độ pháp lý, theo khoản 1 điều 3 của Nghị định số 103/2007/NĐ-CP

ngày 14 tháng 6 năm 2007 của Chính phủ về Quy định trách nhiệm của người đứng

đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong

việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, thì “Người đứng đầu cơ quan, tổ chức,

đơn vị quy định tại Nghị định này là người được giao quyền hạn và trách nhiệm

trong sử dụng và quản lý ngân sách, tài sản nhà nước hoặc của cơ quan tổ chức, đơn

vị được giao quản lý vốn, tài sản nhà nước’’. Ở đây, do nội dung của Nghị định là

quy định về thực hành tiết kiệm và chống lãng phí, cho nên khái niệm “Người đứng

đầu” được hiểu như là thủ trưởng, là chủ tài khoản của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó.

Trong khi đó, có những người đứng đầu cơ quan tổ chức, đơn vị nhưng không phải

là chủ tài khoản, như Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ nhưng

không phải là chủ tài khoản, không trực tiếp quản lý tài sản mà cơ quan Chính phủ

đang sử dụng, mà đó là Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ. Bên cạnh đó, trong khái

niệm “người được giao quyền hạn và trách nhiệm trong sử dụng ngân sách, tài sản

9

của nhà nước’’ của một cơ quan còn có kế toán trưởng, mà hiển nhiên đó không

phải là người đứng đầu cơ quan. Như vậy, văn bản này cũng chưa đưa ra khái niệm

cụ thể về người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị. Ngoài ra, trong nhiều văn bản

của Đảng cũng đưa ra khái niệm người đứng đầu nhưng cũng không giải thích khái

niệm này.

Tóm lại, trong pháp luật Việt Nam hiện nay chưa có văn bản nào giải thích

chính thức về khái niệm người đứng đầu.

Theo tôi, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị là người có cương vị cao

nhất, chịu trách nhiệm lãnh đạo hoặc quản lý và là đại diện chính thức cho cơ

quan, tổ chức, đơn vị đó. Người đó có thể “được giao quyền hạn và trách nhiệm

trong quản lý, sử dụng tài sản, ngân sách nhà nước hoặc của cơ quan tổ chức, đơn vị

được giao quản lý vốn, tài sản nhà nước’’ và trong trường hợp này, người đó là thủ

trưởng cơ quan. Nhưng cũng có những trường hợp người đứng đầu chỉ là người có

cương vị cao nhất, lãnh đạo và đại diện cho cơ quan đó chứ không có quyền hạn và

trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản.

Khi nghiên cứu đề tài này cũng cần phân biệt Người đứng đầu với Thủ

trưởng cơ quan. Thủ trưởng cơ quan là người đứng đầu những cơ quan hoạt động

theo chế độ thủ trưởng, được giao nhiệm vụ lãnh đạo, quản lý, chỉ đạo toàn bộ hoạt

động của cơ quan; là người có quyền quyết định tất cả mọi vấn đề thuộc về chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. Xét về góc độ trách nhiệm, thủ trưởng

cơ quan là người chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của cơ quan do mình phụ

trách. Ví dụ: Giám đốc sở là người “Chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân, Chủ

tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và trước pháp luật về việc thực hiện chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn do mình phụ trách”( Khoản 1, điều

6, Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/2/2008 của Chính phủ Quy định tổ chức

các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ương). Trong khi đó, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thể không phải là thủ

trưởng, không phải là người có quyền quyết định tất cả mọi vấn đề thuộc chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức; do đó cũng không phải chịu trách nhiệm

về toàn bộ hoạt động của cơ quan, tổ chức đó. Ví dụ: Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch

Hội đồng nhân dân là người đứng đầu cơ quan, nhưng không có quyền quyết định

tất cả mọi vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Hội đồng nhân dân;

do đó cũng không phải chịu trách nhiệm cá nhân về tất cả những nghị quyết do

Quốc hội, Hội đồng nhân dân ban hành.