Quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch

1

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

BOÄ GIAÙO DUÏC VAØ ÑAØO TAÏO

TRÖÔØNG ÑAÏI HOÏC LUAÄT THAØNH PHOÁ HOÀ CHÍ MINH

Traàn Thò Mai Phöôùc

QUAÛN LYÙ NHAØ NÖÔÙC

ÑOÁI VÔÙI HOAÏT ÑOÄNG

KINH DOANH DU LÒCH

Chuyeân ngaønh: Luaät Haønh chính

Maõ soá: 60.38.20

LUAÄN VAÊN THAÏC SÓ LUAÄT HOÏC

Ngöôøi höôùng daãn khoa hoïc:

Tieán só Nguyeãn Ñöùc Chính

Thaønh phoá Hoà Chí Minh - naêm 2007

2

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn “Quản lý nhà nước đối với hoạt đông kinh doanh du

lịch” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Công trình này chưa từng được công bố trước

ngày bảo vệ chính thức Tốt nghiệp Thạc sĩ Luật học, năm 2007.

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 30 tháng 10 năm 2007

Tác giả

Trần Thị Mai Phước

3

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

ADB : Ngân hàng Phát triển châu Á

APEC : Tổ chức hợp tác kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (the Asia

Pacific Economic Cooperation).

AICST : Trung tâm APEC Quốc tế về Du lịch bền vững

ATXH : An toàn xã hội

ASEAN : Hiệp hội các nước Đông Nam Á (Association of South- East Asian

Nations)

ASEM : Cuộc gặp gỡ Á - Âu, hay Hội nghị thượng đỉnh Á - Âu (Asia Europe

Meeting)

BBC : Đài BBC - Công ty phát thanh Anh quốc (British Broadcasting

Corporation ).

CP : Chính phủ

Ch : Chương

Đ : Điều (luật)

đ : điểm

ĐTM : Đánh giá tác động môi trường

EC : Cộng đồng châu Âu (từ 01/01/1994 đổi tên thành Liên minh châu

Âu EU, European Community).

FDI : Vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (Foreign Direct Invested)

KT-XH : Kinh tế - Xã hội

KDDL : Kinh doanh du lịch

M : mục

NĐ : Nghị định

4

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

PATA : Hiệp hội du lịch châu Á- Thái Bình Dương (Pacific and Asia Travel

Association).

PLDL : Pháp lệnh Du lịch

SNV : Tổ chức Phát triển Hà Lan

TAND : Tòa án nhân dân

TCDL : Tổng cục Du lịch

TP.HCM : Thành phố Hồ Chí Minh

TT : Thông tư

tr : trang

TW : Trung ương

UBND : Ủy ban nhân dân

UNWTO : Tổ chức du lịch thế giới

USD : Đô la, tên đồng tiền của nước Mĩ (United States Dollar).

VAT : Thuế Giá trị gia tăng (Value- added tax)

VKSND : Viện Kiểm sát nhân dân

WTO : Tổ chức Thương mại thế giới (World Trade Organization)

WTTC : Hội đồng lữ hành và du lịch thế giới

5

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

Sơ đồ 1.1. Bộ máy quản lý nhà nước về du lịch trong giai đoạn áp dụng Pháp lệnh

Du lịch (01/5/1999 - 30/12/2005)…………………………………trang 27

Sơ đồ 1.2. Bộ máy quản lý nhà nước về du lịch từ ngày 31/7/2007...……....trang 28

Sơ đồ 1.3.Cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch khi chưa được hợp nhất vào Bộ Văn

hóa- Thể thao và Du lịch...…………………………………..….trang 59

Sơ đồ 2.1: Mô hình tổ chức Hội thảo, tập huấn về du lịch hiện nay………...trang 76

Sơ đồ 2.2. Mô hình tổ chức Hội thảo, tập huấn ngành du lịch theo hướng đề xuất

của Luận văn ……………………………………………..…….trang 93

6

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 1.1: Cơ cấu kinh tế VN, phân theo nhóm ngành (giá so sánh), từ 1991 - 2005 (đơn

vị tính: %) ………………………………………… ………..trang 18

Bảng 2.1: Lượng khách DL và thu nhập của ngành từ 2001-2006………....trang 64

Bảng 2.2: Bảng thống kê thời điểm có hiệu lực của các văn bản pháp luật du lịch

….……………………………………………………………….trang 70

Bảng 2.3: Bảng thống kê tên Website của các Sở DL Việt Nam…………... trang 84

7

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

MỤC LỤC

Mục Nội dung Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt

Danh mục các bảng biểu

Danh mục các hình vẽ

MỞ ĐẦU 1 - 4

Chương 1:

CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH 5 - 59

1.1. Vài nét tổng quan về Du lịch và hoạt động Kinh doanh Du lịch

Việt Nam 5 - 19

1.1.1. Vài nét tổng quan về du lịch 5 - 14

1.1.2 Vài nét tổng quan về hoạt động kinh doanh du lịch Việt Nam 14 - 19

1.2 Tổng quan về Quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch 19 -59

1.2.1. Về khái niệm quản lý nhà nước và quản lý nhà nước đối với hoạt động

kinh doanh du lịch 19 - 25

1.2.2. Bộ máy quản lý nhà nước về du lịch 25 - 32

1.2.3. Các hoạt động quản lý nhà nước đối với kinh doanh du lịch 32 - 56

1.2.4. Vai trò của việc quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch 56 - 59

Chương 2:

THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH

60- 103

2.1. Thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch 60 - 84

2.1.1. Những thành tựu đạt được 60 - 67

2.1.2 Những hạn chế trong công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động

kinh doanh du lịch 67 - 84

2.2. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với

hoạt động du lịch 84 - 99

2.2.1. Những cơ hội và thách thức đối với quản lý nhà nước về kinh doanh du

lịch trong thời kỳ hội nhập 84 - 85

2.2.2. Một số giải pháp kiến nghị 88 - 98

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 100-103

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 104-112

PHỤ LỤC

1 Một số mô hình tổ chức bộ máy du lịch trên thế giới

2 Cam kết về dịch vụ du lịch Việt Nam trong WTO

8

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

LỜI MỞ ĐẦU

1. Lý do, mục đích chọn đề tài

Du lịch được coi là “con gà đẻ trứng vàng”, là “ngành công nghiệp không

khói”… Người ta nói “khi Chính phủ bỏ ra một đồng để đầu tư vào ngành du lịch

thì sẽ thu về một ngàn đồng lợi nhuận”[42]. Từ khi đất nước đổi mới, Việt Nam xác

định du lịch là một ngành kinh tế mũi nhọn với nhiều tiềm năng phát triển. Với vị

trí, địa lý thuận lợi, nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, dồi dào; với bề dày

lịch sử, nền văn hóa tiên tiến, đậm đà bản sắc, du lịch Việt Nam chắc chắn sẽ còn

tiến xa hơn nữa, và ngày càng khẳng định vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc

dân.

Việt Nam đã chính thức gia nhập WTO, đó là bước đột phá, tạo đà cho du

lịch nước nhà thăng hoa. Hoạt động kinh doanh du lịch ngày càng vận hành đa dạng

theo nhu cầu cuộc sống và xã hội. Vì thế, công tác quản lý nhà nước đối với hoạt

động này cần được nghiên cứu và hướng tới việc vận dụng vào thực tiễn một cách

nghiêm túc, nhằm góp phần khắc phục những hạn chế, đồng thời nâng tầm quản lý

nhà nước trên trường quốc tế.

Vì lẽ đó, tác giả chọn đề tài “Quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh

du lịch” làm đề tài tốt nghiệp Thạc sĩ Luật, chuyên ngành Luật Hành chính.

2. Tình hình nghiên cứu

Mặc dù đây là đề tài mang tính thời sự nhưng còn khá mới mẻ đối với giới

nghiên cứu, vì hầu như chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện

về vấn đề này.

- Dưới góc độ nghiên cứu về Quản lý nhà nước, có:

Bộ giáo trình Quản lý hành chính nhà nước (gồm 4 tập) do Học viện Hành

chính quốc gia biên soạn và giảng dạy trong chương trình trình đào tạo học sinh,

sinh viên chuyên ngành; và nhiều Tài liệu bồi dưỡng về Quản lý hành chính nhà

nước, dùng cho các Chuyên viên…, có đề cập đến rất nhiều lĩnh vực trong đời sống

xã hội. Một số lĩnh vực được nghiên cứu tưởng chừng gần gũi với đề tài này, như:

Quản lý nhà nước về kinh tế; Quản lý nhà nước về Văn hóa; Quản lý nhà nước đối

9

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

với Doanh nghiệp;…nhưng thực chất chỉ khai thác vấn đề dưới một góc độ rất

khiêm tốn về vai trò, đặc điểm, chức năng và nội dung quản lý nhà nước, trong

khoảng chừng 2060 trang sách.

Luận văn tốt nghiệp Cử nhân và Thạc sĩ Hành chính tại các Học viện Hành

chính quốc gia cũng rất phong phú với nhiều đề tài về quản lý nhà nước nhưng cũng

chưa thấy xuất hiện một tên đề tài nào tương tự hoặc gần gũi với Quản lý nhà nước

đối với hoạt động kinh doanh du lịch.

Tại trường Đại học Luật TP.HCM có một vài Luận văn Thạc sĩ Luật hành

chính nghiên cứu về Quản lý nhà nước, gần gũi nhất có Quản lý nhà nước về đầu tư

nước ngoài của chính quyền địa phương ở nước ta; Quản lý nhà nước về di tích lịch

sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh- thực trạng và giải pháp; Quản lý nhà nước

trong lĩnh vực hoạt động kinh doanh dịch vụ văn hóa trên địa bàn Tp. Hồ Chí

Minh;… Hầu hết đều chưa nghiên cứu đến lĩnh vực quản lý nhà nước về du lịch, lại

càng chưa đề cập đến công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du

lịch - đúng như tên gọi của Luận văn này.

- Dưới góc độ nghiên cứu về du lịch:

Tại một số cơ sở đào tạo có chuyên ngành du lịch, các đề tài tốt nghiệp đều

thuần túy mang tính chuyên ngành (kinh doanh lữ hành hay khách sạn…), thực hiện

trong phạm vi vùng, miền, địa phương trong nước hoặc đối với một khách sạn, một

công ty nào đó. Chẳng hạn, Đánh giá thực trạng và xây dựng định hướng hoạt động

kinh doanh của khách sạn Quê hương 4 -cụm khách sạn Quê hương; Một số biện

pháp nhằm quản lý môi trường tại khách sạn Rex; hay Đánh giá tiềm năng và định

hướng phát triển loại hình du lịch Spa trong một số khách sạn tại TP.HCM… Nhìn

chung, các đề tài nêu trên được nghiên cứu dưới góc độ du lịch, với phạm vi hẹp,

chưa được nghiên cứu dưới góc độ pháp luật hay quản lý nhà nước với phạm vi bao

quát.

Ngoài ra, còn có một số bài báo, tạp chí viết về những hạn chế, bất cập trong

công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch nhưng được đăng

tản mạn dưới dạng ý kiến, phản ánh, xã luận…

10

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

Vì vậy, tác giả cho rằng đây là một đề tài khá mới mẻ và rất rộng, đòi hỏi

người viết phải kết hợp giữa kiến thức quản lý nhà nước với kiến thức kinh doanh

du lịch - một lĩnh vực đang được thế giới quan tâm nhưng chưa từng được đề cập

đến trong chương trình đào tạo Cử nhân và Thạc sĩ Luật tại Việt Nam.

3. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu

- Đề tài được giới hạn trong phạm vi nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với

hoạt động kinh doanh du lịch tại Việt Nam.

Quản lý nhà nước được nghiên cứu trong luận văn này được hiểu theo nghĩa

hẹp, là quản lý hành chính nhà nước- một trong ba hoạt động (lập pháp, hành pháp,

tư pháp) trong nội hàm khái niệm Quản lý nhà nước theo nghĩa rộng.

Kinh doanh du lịch được nghiên cứu trong đề tài này không chỉ là các hoạt

động đang diễn ra trong quá trình kinh doanh du lịch mà còn bao gồm các giai đoạn

đầu (thành lập doanh nghiệp, đăng ký kinh doanh).

Luận văn đi sâu nghiên cứu công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động

kinh doanh du lịch trong giai đoạn hiện hành để lấy làm cơ sở đưa ra các kiến nghị,

đề xuất. Các giai đoạn quản lý trước đó chỉ được đề cập đôi nét khi cần liên hệ đến.

- Tác giả tập trung nghiên cứu hai vấn đề chính:

+ Lý luận chung về công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh

du lịch tại Việt Nam.

+ Thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch - Đề

xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

Như vậy, đối tượng được nghiên cứu chính là công tác quản lý nhà nước đối

với hoạt động kinh doanh du lịch tại Việt Nam.

4. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện

chứng của chủ nghĩa Mác-Lênin và các phương pháp khác, như: phương pháp

nghiên cứu lý luận, nghiên cứu thực tiễn, phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê…

11

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn

- Về mặt khoa học: Giúp người đọc tiếp cận và đánh giá hoạt động kinh

doanh du lịch dưới góc độ quản lý nhà nước, một cách có hệ thống. Trên cơ sở đó,

góp phần giúp các cơ quan nhà nước đưa ra những quy định và cách quản lý mạnh

dạn, phù hợp với yêu cầu cuộc sống.

- Về mặt thực tiễn: Góp phần điều chỉnh nhận thức của người làm công tác

quản lý, nâng cao ý thức pháp luật cho người tham gia vào hoạt động du lịch.

Hướng đến việc giảm thiểu những vụ việc, những hành vi trái pháp luật, làm ô

nhiễm môi trường tự nhiên và xã hội trong kinh doanh du lịch, đồng thời tạo hình

ảnh tốt đẹp, thân thiện, an toàn cho du khách và nhà kinh doanh du lịch trong và

ngoài nước.

Ngoài ra, Luận văn ra đời như một ý tưởng gợi mở, “đánh thức” những

người quan tâm đến công tác quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước đối

với kinh doanh du lịch nói riêng, sớm có những nghiên cứu sâu hơn, dày công hơn

để vận dụng thành công vào việc quản lý trong tình hình mới- tình hình hội nhập

quốc tế.

∞∞∞∞∞∞

12

Luaän vaên Thaïc só Luaät hoïc Traàn Thò Mai Phöôùc

Chương 1:

CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH

1.1. Vài nét tổng quan về Du lịch và KDDL tại Việt Nam

1.1.1. Vài nét tổng quan về Du lịch

1.1.1.1. Khái niệm về Du lịch

Từ xa xưa, trong lịch sử nhân loại, du lịch (DL) đã được ghi nhận như một sở

thích, một hoạt động nghỉ ngơi tích cực của con người. Ngày nay, DL trở thành một

nhu cầu không thể thiếu được trong đời sống văn hóa- xã hội của các nước. Du lịch

được xem là một trong những ngành kinh tế quan trọng - ngành công nghiệp DL -

của nhiều quốc gia. Hiện nay, ngành “công nghiệp” này chỉ đứng sau công nghiệp

dầu khí và ôtô. Đối với các nước đang phát triển, DL được xem là cứu cánh để vực

dậy nền kinh tế nhỏ bé của quốc gia.

a). Khái niệm Du lịch

Tiến sĩ Berkener, nhà nghiên cứu về DL người Anh, nổi tiếng thế giới, đã

viết “Đối với DL, có bao nhiêu tác giả nghiên cứu thì có bấy nhiêu định nghĩa” [26,

tr.12]. Nguyên nhân cơ bản là do cách nhìn nhận khác nhau đối với hiện tượng DL.

Cách nhìn đó bị chi phối bởi hoàn cảnh khác nhau và dưới mỗi góc độ nghiên cứu

khác nhau.

Theo quan điểm của hai học giả người Thụy Sĩ [53, tr.9] thì “DL là toàn bộ

những quan hệ và hiện tượng xảy ra trong quá trình di chuyển và lưu trú của con

người tại nơi không phải là nơi ở thường xuyên hoặc nơi làm việc của họ” (Kaspar).

Hay “DL là tổng hợp các mối quan hệ và hiện tượng bắt nguồn từ cuộc hành trình

và lưu trú tạm thời của các cá nhân tại những nơi không phải là nơi ở thường xuyên

của họ” (Kraff). Về sau, quan điểm này được Hiệp hội các chuyên gia khoa học về

DL thừa nhận.

Về phương diện ngôn ngữ, thuật ngữ “DL” trong tiếng Việt được dịch thông

qua tiếng Hán. “Du” có nghĩa là đi chơi, “lịch” có nghĩa là từng trải. Từ điển tiếng

Việt cũng cho rằng: “DL là đi đến những nơi xa lạ để giải trí và hiểu thêm về đất