Quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

ĐOÀN HỒNG DIỄM HƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

CÁC CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ

CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

CÁC CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính

Mã số : 60380102

Người hướng dẫn khoa học: Pgs.Ts. Vũ Văn Nhiêm

Học viên: Đoàn Hồng Diễm Hương

Lớp: Cao học Luật Khóa 21

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sĩ luật học với đề tài: “Quản lý nhà nước

đối với cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu do chính tôi thực

hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS.Vũ Văn Nhiêm. Các thông tin, ví dụ

và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Các kết

quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

NGƯỜI CAM ĐOAN

ĐOÀN HỒNG DIỄM HƯƠNG

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU........................................................................................................1

CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC

CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI......................................................................................7

1.1. Tổng quan về cơ sở bảo trợ xã hội..................................................................7

1.1.1. Khái niệm và phân loại cơ sở bảo trợ xã hội ...............................................7

1.1.2. Vai trò và ý nghĩa của các cơ sở bảo trợ xã hội.........................................17

1.1.3. Nội dung hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã hội......................................19

1.2. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ

xã hội ......................................................................................................................20

1.2.1. Khái niệm về quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ..............20

1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội.............22

1.3. Nội dung quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội.....................28

1.3.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các chương trình,

chiến lược, đề án, dự án, kế hoạch về cơ sở bảo trợ xã hội .................................28

1.3.2. Tổ chức thực hiện pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội .................................32

1.3.3. Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm đối với các cơ sở bảo trợ xã hội......41

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1........................................................................................44

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC CƠ SỞ

BẢO TRỢ XÃ HỘI VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI............................................45

2.1. Thực trạng về quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt

Nam hiện nay.........................................................................................................45

2.1.1. Thực trạng về hoạt động ban hành văn bản pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội

...............................................................................................................................45

2.1.2. Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội ...............50

2.1.3. Thực trạng về hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về

cơ sở bảo trợ xã hội ..............................................................................................64

2.2. Phương hướng và những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý nhà

nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam trong giai đoạn mới...........66

2.2.1. Phương hướng đổi mới chính sách an sinh xã hội nói chung và hoàn thiện

quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ..............................................66

2.2.2. Các giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội

...............................................................................................................................69

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2........................................................................................73

KẾT LUẬN..............................................................................................................75

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Bảo trợ xã hội là một trong những hợp phần quan trọng của hệ thống an sinh

xã hội, đồng thời cũng là một tiêu chí để đánh giá tiến bộ và công bằng xã hội của

mỗi quốc gia. Hoạt động bảo trợ xã hội mang ý nghĩa kinh tế, chính trị xã hội và

nhân văn sâu sắc, là nền tảng để thực hiện mục tiêu công bằng xã hội vì nó dựa trên

nguyên tắc san sẻ trách nhiệm, phát huy truyền thống đoàn kết, giúp đỡ lẫn nhau,

tương thân tương ái giữa những con người trong xã hội.

Ở Việt Nam, theo số liệu của Cục Bảo trợ xã hội (Bộ LĐTBXH), hiện nay, số

người cần sự trợ giúp xã hội lớn, chiếm khoảng 25% dân số cả nước. Trong đó có

các đối tượng bảo trợ xã hội gặp nhiều khó khăn, cần đến sự trợ giúp, hỗ trợ của nhà

nước và xã hội nên ngoài việc thực hiện và bảo vệ quyền, nghĩa vụ như mọi công

dân khác thì họ cần được bảo vệ các quyền và những ưu tiên về hỗ trợ kinh tế, hỗ

trợ nơi lưu trú, chăm sóc dành riêng cho họ. Do đó, việc nuôi dưỡng, chăm sóc các

đối tượng được bảo trợ tại các cơ sở bảo trợ xã hội của Nhà nước là một chế độ

nhân đạo và đặc biệt có ý nghĩa. Bên cạnh các cơ sở công lập được đảm bảo hoạt

động từ kinh phí của nhà nước, pháp luật cho phép và khuyến khích thiết lập các cơ

sở bảo trợ xã hội ngoài công lập với những điều kiện nhất định hướng tới việc đảm

bảo và nâng cao hơn chất lượng cuộc sống, khắc phục những rào cản ý thức, tâm lý

cho các đối tượng được bảo trợ, giúp họ nhanh chóng hòa nhập cộng đồng.

Từ góc độ trên cho thấy những quy định về cơ sở bảo trợ xã hội là cơ sở pháp

lí quan trọng cho việc đảm bảo thực hiện quyền của các đối tượng bảo trợ. Tuy

nhiên, trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ta cũng như xu hướng

phát triển an sinh xã hội của quốc tế, hệ thống cơ sở bảo trợ xã hội hiện nay đã bộc

lộ không ít vấn đề bất cập, vướng mắc bởi hành lang pháp lý vẫn còn những điểm

chưa thật sự phù hợp với thực tế. Một số quy định còn không thống nhất hoặc bất

hợp lý trong hệ thống văn bản liên quan. Lại có những vấn đề chưa có văn bản

hướng dẫn nên đã tạo lỗ hổng trong quản lý dễ dẫn đến xảy ra các vụ việc tiêu cực,

lợi dụng danh nghĩa làm từ thiện để thực hiện những hành vi trái pháp luật. Ngoài

ra, trong thực tế có nhiều nhà tình thương do tư nhân thành lập đã ra đời xuất phát

từ ý thức chung tay thiện nguyện. Rất nhiều trong số đó đã tạo nên những mái ấm

hạnh phúc cho biết bao mảnh đời cơ nhỡ và kết nối tấm lòng hảo tâm trong xã hội.

Nhưng nếu xét trên góc độ quản lý nhà nước, đối với các cơ sở tình thương này thì

2

vẫn còn nhiều vấn đề được đặt ra khi các cơ sở này không đủ điều kiện để thành lập

cơ sở bảo trợ xã hội do không đáp ứng được điều kiện về cơ sở vật chất, cũng như

đội ngũ cán bộ, nhân viên… theo quy định pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, còn

nhiều cơ sở tôn giáo như nhà chùa, nhà thờ… chưa được cấp phép nhưng vẫn tiếp

nhận và nuôi dưỡng nhiều người già, trẻ mồ côi. Đây là hoạt động mang tính tự

phát, cho nên không ít cơ sở không tuân thủ những quy định của pháp luật về lĩnh

vực này. Nhiều cơ sở chưa bảo đảm những điều kiện ăn ở, sinh hoạt tối thiểu theo

quy định tại pháp luật nhưng vẫn tiếp nhận nuôi dưỡng hàng trăm người già, trẻ nhỏ

và kéo theo đó là những hệ lụy khôn lường. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền

vẫn chưa có biện pháp xử lý triệt để đối với các trường hợp nêu trên. Qua báo cáo

của các địa phương hầu hết cũng không tiến hành xử lý vi phạm hành chính trong

lĩnh vực bảo trợ xã hội mà chủ yếu là ban hành các kiến nghị yêu cầu đối tượng

thanh tra và các cơ quan, tổ chức liên quan khắc phục những thiếu sót, hạn chế hoặc

chuyển hồ sơ đề nghị khởi tố vụ án theo quy định của pháp luật hình sự

1

.

Như vậy, trước tình hình trên, việc đánh giá thực trạng vai trò pháp luật trong

quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở nước ta hiện nay là hết sức cần

thiết và có ý nghĩa vô cùng to lớn cả về lý luận và thực tiễn. Vì thế, tác giả đã quyết

định chọn đề tài “Quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam”

nhằm nêu lên thực trạng và chỉ ra những nguyên nhân một số hạn chế trong quản lý

nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội, trên cơ sở đó, đưa ra ý kiến của mình về

việc cần thiết bổ sung hoặc điều chỉnh quy định, từ đó tạo được một hành lang pháp

lý chặt chẽ, đủ sức mạnh. Ngoài ra, sau quá trình nghiên cứu cũng sẽ nêu được những

khuyến nghị góp phần nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với

các cơ sở bảo trợ xã hội. Đó là quản lý các cơ sở bảo trợ xã hội như thế nào để vừa

đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn, vừa bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật.

Lưu ý: Thời điểm mới nhận đề tài, khi đó Nghị định số 68/2008/NĐ-CP ngày

30 tháng 5 năm 2008 của Chính Phủ quy định điều kiện, thủ tục thành lập, tổ chức,

hoạt động và giải thể cơ sở bảo trợ xã hội vẫn còn hiệu lực. Khi đó, Quyết định số

32/2010/QĐ-TTg ngày 25 tháng 3 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt

Đề án phát triển nghề công tác xã hội giai đoạn 2010 - 2020 đã ghi nhận một loại

hình dịch vụ mới được triển khai là các trung tâm công tác xã hội trong hệ thống

1 Tờ trình số 57/TTr-LĐTBXH ngày 27 tháng 8 năm 2018 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về dự

thảo Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực bảo trợ, trợ giúp xã hội và trẻ em.

3

các cơ sở cung cấp dịch vụ công tác xã hội. Đến năm 2015, Thủ tướng Chính phủ

đã ban hành Quyết định số 524/QĐ-TTg ngày 20 tháng 4 năm 2015 phê duyệt Đề

án củng cố, phát triển mạng lưới các cơ sở trợ giúp xã hội giai đoạn 2016 - 2025

(sau gọi tắt là Quyết định số 524/QĐ-TTg). Trong Đề án đã đề cập đến thuật ngữ

“cơ sở trợ giúp xã hội” (thay vì “cơ sở bảo trợ xã hội” như các văn bản trước đây).

Theo đó, các cơ sở cung cấp dịch vụ công tác xã hội được gọi chung là cơ sở trợ

giúp xã hội bao gồm các cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc các nhóm đối tượng như

người cao tuổi, người khuyết tật, trẻ em, người tâm thần và trung tâm công tác xã

hội thực hiện việc tư vấn, chăm sóc khẩn cấp hoặc hỗ trợ những điều kiện cần thiết

khác cho đối tượng cần trợ giúp xã hội. Vì Đề án theo Quyết định số 524/QĐ-TTg

được triển khai thực hiện từ năm 2016 nên trong thời điểm chọn đề tài nghiên cứu,

tôi chỉ giới hạn phạm vi là nội dung quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã

hội. Tuy nhiên, đến năm 2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 103/2017/NĐ￾CP ngày 12 tháng 9 năm 2017 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức, hoạt

động, giải thể và quản lý các cơ sở trợ giúp xã hội (sau gọi tắt là Nghị định số

103/2017/NĐ-CP) thay thế Nghị định số 68/2008/NĐ-CP ngày 30 tháng 5 năm

2008. Theo quy định, các loại hình cơ sở trợ giúp xã hội gồm có các cơ sở bảo trợ

xã hội, trung tâm công tác xã hội và cơ sở trợ giúp xã hội khác theo quy định của

pháp luật. Cách phân loại các loại hình cơ sở trợ giúp xã hội này kế thừa quy định

tại Đề án củng cố, phát triển mạng lưới các cơ sở trợ giúp xã hội giai đoạn 2016 -

2025 theo Quyết định số 524/QĐ-TTg. Như vậy, từ thực tiễn quy định của pháp

luật, đề tài “Quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội Việt Nam hiện nay”

sẽ nghiên cứu theo hướng phù hợp với quy định mới. Luận văn vẫn tập trung nghiên

cứu nội dung quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội, ngoài ra cũng sẽ đề

cập đến quản lý nhà nước đối với loại hình cơ sở trợ giúp xã hội còn lại.

2. Tình hình nghiên cứu của đề tài

Đề tài mà tác giả chọn là một vấn đề hiện đang còn bỏ ngỏ, chưa thực sự được

các nhà quản lý, nhà khoa học quan tâm nghiên cứu chuyên sâu. Trong các công trình

nghiên cứu được công bố, những công trình về an sinh xã hội chủ yếu đề cập hoạt động

bảo trợ xã hội nói chung; chế độ bảo trợ xã hội; pháp luật về trợ giúp xã hội đối với đối

tượng bảo trợ xã hội đặc thù như: người khuyết tật, trẻ em bị bỏ rơi, trẻ lang thang...

Một số đề tài thực hiện nghiên cứu về trợ giúp xã hội qua thực tiễn tại một địa phương

như các luận văn: Luận văn thạc sỹ kinh tế, trường Đại học Đà Nẵng, Trịnh Quang