Quản lý nhà nước của Uỷ ban nhân dân các cấp về xây dựng và thực hiện hương ước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN ĐĂNG KHOA

LUẬN VĂN THẠC SĨ

CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS. PHAN NHẬT THANH

Học viên: NGUYỄN ĐĂNG KHOA

Lớp: Cao học Luật, Khóa 21

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi tên là Nguyễn Đăng Khoa, học viên lớp Cao học Luật khóa 21, chuyên

ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực

hiện với sự hướng dẫn của TS. Phan Nhật Thanh. Những thông tin tôi đưa ra

trong luận văn là trung thực, có trích dẫn nguồn tham khảo đầy đủ. Những phân

tích, kiến nghị được tôi đề xuất dựa trên quá trình tìm hiểu, nghiên cứu của cá nhân

và chưa từng được công bố trong các công trình trước đó.

Tác giả luận văn

Nguyễn Đăng Khoa

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU............................................................................................... 1

CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ TRONG QUẢN

LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN HƯƠNG ƯỚC............. 6

1.1. Khái quát về hương ước ..............................................................................6

1.1.1. Khái niệm về hương ước .........................................................................8

1.1.2. Đặc điểm của hương ước ......................................................................11

1.1.3. Mối quan hệ giữa hương ước và pháp luật ...........................................12

1.1.4. Vai trò của hương ước trong đời sống xã hội .......................................14

1.2. Khái niệm, đặc điểm của quản lý nhà nước về hương ước .....................16

1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về hương ước...........................................16

1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về hương ước .....................................18

1.2.3. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về hương ước ................................19

1.2.4. Các cơ quan quản lý nhà nước về hương ước.......................................22

1.3. Nội dung quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân các cấp về hương ước

............................................................................................................................25

1.3.1. Chỉ đạo thực hiện việc xây dựng và thực hiện hương ước ....................25

1.3.2. Ban hành văn bản hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước..25

1.3.3. Tổ chức thực hiện văn bản chỉ đạo, hướng dẫn việc xây dựng và thực

hiện hương ước ...............................................................................................26

1.3.4. Tổ chức bộ máy và xây dựng đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về hương

ước..................................................................................................................27

1.3.5. Thanh tra, kiểm tra việc xây dựng và thực hiện hương ước ..................27

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA ỦY BAN NHÂN

DÂN CÁC CẤP VỀ XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN HƯƠNG ƯỚC (Ở MỘT

SỐ TỈNH KHU VỰC ĐỒNG BẰNG SÔNG CỬU LONG) VÀ MỘT SỐ

KIẾN NGHỊ ................................................................................................... 31

2.1. Thực trạng quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân các cấp về xây dựng

và thực hiện hương ước ....................................................................................31

2.1.1. Thực trạng chỉ đạo thực hiện việc xây dựng và thực hiện hương ước...32

2.1.2. Ban hành văn bản hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước ..33

2.1.3. Tổ chức thực hiện văn bản chỉ đạo, hướng dẫn việc xây dựng và thực

hiện hương ước ...............................................................................................35

2.1.4. Thanh tra, kiểm tra việc xây dựng và thực hiện hương ước ..................38

2.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý

nhà nước về xây dựng và thực hiện hương ước ..............................................40

2.2.1. Những tồn tại, hạn chế..........................................................................40

2.2.2. Nguyên nhân tồn tại, hạn chế................................................................52

2.3. Một số kiến nghị .........................................................................................56

2.3.1. Hoàn thiện pháp luật nhằm tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý nhà

nước về xây dựng và thực hiện hương ước .....................................................56

2.3.2. Tuyên truyền, phổ biến về xây dựng và thực hiện hương ước .................60

2.3.3. Xây dựng, đào tạo, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức làm

công tác xây dựng và thực hiện hương ước ....................................................62

2.3.4. Công tác thanh tra, kiểm tra việc xây dựng và thực hiện hương ước....64

KẾT LUẬN..................................................................................................... 66

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Xuất hiện vào thời nhà Lê (năm 1464 của thế kỷ thứ XV), hương ước ra

đời, đáp ứng đòi hỏi khách quan trong quá trình phát triển nội tại của làng xã và có

ý nghĩa quan trọng trong đời sống nhân dân. Theo tiến trình phát triển của lịch sử,

hương ước trải qua ba thời kỳ chính đó là hương ước cổ, hương ước cải lương và

hương ước (quy ước) nông thôn mới.

Trong những năm qua, cùng với việc nhà nước không ngừng hoàn thiện hệ

thống pháp luật phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp

luật, nhằm hướng đến việc duy trì, ổn định trật tự xã hội, phát triển đất nước thì

hương ước đã trở thành công cụ hiệu quả góp phần điều hòa các mối quan hệ xã

hội, giữ gìn và phát huy những phong tục, tập quán tốt đẹp và truyền thống văn hóa

của dân tộc, góp phần hỗ trợ tích cực cho quản lý nhà nước bằng pháp luật ở cộng

đồng dân cư.

Từ giữa năm 1990, thấy được vai trò tích cực của hương ước trong việc

quản lý xã hội và thực hiện dân chủ ở cơ sở, Đảng và Nhà nước đã dành sự quan

tâm cho việc xây dựng và thực hiện hương ước. Nhiều văn bản chỉ đạo, hướng dẫn

được ban hành như: Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/6/1993, Hội nghị lần thứ

năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII về tiếp tục đổi mới và phát triển

kinh tế - xã hội ở nông thôn chủ trương: “Khuyến khích xây dựng và thực hiện các

hương ước, các quy chế về nếp sống văn minh ở các thôn xã”, Chỉ thị số 30/CT-TƯ

ngày 18/2/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở

xác định: “Các bộ, các chính quyền tỉnh, thành phố cần rà soát, điều chỉnh, bổ sung

những quy định hiện hành cho phù hợp với quy chế dân chủ cơ sở như về: các thủ

tục hành chính, quy chế làm việc của hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân xã, quy

chế về trưởng thôn, quy chế tiếp dân, giải quyết đơn thư của dân, hướng dẫn xây

dựng hương ước, quy ước làng văn hoá, v.v..”. Đồng thời, Điều 5 Hiến pháp nước

cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 và cả Điều 5 Hiến pháp năm 2013

hiện nay, đều quy định các dân tộc có quyền dùng tiếng nói, chữ viết, giữ gìn bản

sắc dân tộc, phát huy phong tục, tập quán, truyền thống và văn hóa tốt đẹp của

mình. Trên cơ sở đó, ngày 11/5/1998, trong hoạt động quản lý nhà nước, Chính phủ

đã ban hành Nghị định số 29/NĐ-CP về quy chế thực hiện dân chủ ở xã, nay được

thay thế bằng Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 của Ủy ban

Thường vụ Quốc hội về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn; Thủ tướng Chính

2

phủ đã ban hành Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg ngày 19/6/1998 về việc xây dựng và thực

hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư; thực hiện nhiệm vụ

được giao tại Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa – Thông tin

(nay là Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch), Ban Thường trực Ủy ban Trung ương

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và một số bộ, ngành đã phối hợp xây dựng, ban hành

các thông tư liên tịch, thông tư hướng dẫn về xây dựng và thực hiện hương ước thống

nhất trên phạm vi cả nước.

Tuy nhiên, đến nay, việc xây dựng và thực hiện hương ước tại cộng đồng dân

cư đã bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế, bất cập cần được kịp thời điều chỉnh, sửa đổi cho

phù hợp với tình hình thực tế nhằm phát huy vai trò tích cực của hương ước trong việc

góp phần giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự - an toàn xã hội tại cộng đồng dân cư như

việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hoàn thiện thể chế về công tác quản lý, xây dựng và

thực hiện hương ước còn chậm dẫn đến việc triển khai thực hiện trên thực tế chưa

thống nhất, đồng bộ, hiệu quả; Vai trò quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân các cấp

chưa đảm bảo đúng theo yêu cầu nhiệm vụ đề ra; Dự thảo nội dung, trình tự, thủ tục

xây dựng, phê duyệt hương ước còn nhiều bất cập, sao chép và hình thức; Công tác

tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức và nhân dân trong

xây dựng và thực hiện hương ước chưa được chú trọng; Kinh phí đảm bảo cho hoạt

động này chưa được đầu tư tương xứng với yêu cầu đặt ra...

Trên cơ sở đó, tác giả chọn đề tài: “Quản lý nhà nước của Ủy ban nhân

dân các cấp về xây dựng và thực hiện hương ước” làm đề tài luận văn tốt nghiệp

cao học của mình.

2. Phạm vi và phương pháp nghiên cứu

2.1. Phạm vi nghiên cứu

Hiện nay, hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về hương ước được thực

hiện thống nhất từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, đề tài xin chỉ tập trung

nghiên cứu hoạt động quản lý về hương ước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện

và xã theo các quy định hiện hành. Bên cạnh đó, đề tài phần nào sẽ khái quát về lịch

sử hình thành, đặc điểm của hương ước, mối quan hệ của hương ước và pháp luật

trong đời sống xã hội và sự cần thiết phải quản lý nhà nước về xây dựng và thực

hiện hương ước. Đồng thời, trên cơ sở thực trạng, đề xuất một số giải pháp đảm bảo

hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước về hương ước.

2.2. Phương pháp nghiên cứu

3

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng nhiều phương pháp khác nhau

tùy thuộc vào từng vấn đề gồm:

Phương pháp logic được tác giả sử dụng trong toàn bộ luận văn như là một

phương pháp nhằm đảm bảo cho việc xem xét và đánh giá vấn đề một cách toàn

diện hơn.

Bên cạnh việc sử dụng phương pháp chính là phương pháp logic, đề tài

nghiên cứu còn sử dụng phương pháp so sánh để làm rõ những bất cập trong các

quy định về hương ước tại nội dung mục 2.2. Ngoài ra, không thể không nhắc đến

phương pháp phân tích nhằm giúp người đọc hiểu rõ hơn về hương ước, về quản lý

nhà nước về hương ước tại nội dung Chương 1. Phương pháp tổng hợp được sử

dụng trong luận văn để hệ thống những tài liệu có liên quan đến đề tài, đánh giá

thực trạng về xây dựng và thực hiện hương ước.

3. Nhiệm vụ và mục đích nghiên cứu của đề tài

Thứ nhất, làm rõ vấn đề lý luận và pháp lý trong quản lý nhà nước về xây

dựng và thực hiện hương ước, đặc biệt là nội dung quản lý nhà nước của Ủy ban

nhân dân các cấp.

Thứ hai, đề xuất giải pháp đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước về xây dựng

và thực hiện hương ước trên cơ sở đánh giá thực trạng và nguyên nhân của những

tồn tại, hạn chế.

4. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Đến nay, đã có một số công trình nghiên cứu về xây dựng và thực hiện

hương ước ở cộng đồng dân cư có thể kể đến như:

Luận văn cao học Bùi Sỹ Hoàn (2006, Hà Nội) “Mối quan hệ giữa pháp

luật và hương ước trong quản lý xã hội ở Việt Nam hiện nay”. Luận văn đã phân

tích về mặt lý luận mối quan hệ giữa hương ước và pháp luật. Sưu tầm, tập hợp các

bản hương ước mới (có đối chiếu với các bản hương ước cổ) phân tích luận giải mối

quan hệ của chúng với pháp luật trong quản lý xã hội. Đồng thời, làm rõ các giá trị

văn hóa, lịch sử của hương ước, chỉ ra những điểm cần phát huy, hoàn thiện mối

quan hệ giữa pháp luật và hương ước trong đời sống xã hội Việt Nam hiện nay.

Bài viết, tạp chí về hương ước gồm có: Lê Hồng Sơn (1996), “Nghiên cứu

luật tục - hương ước, quy ước từ góc độ quản lý và pháp lý”, Tạp chí Dân chủ &

Pháp luật với nội dung nêu lên những bước khởi đầu quan trọng cho việc hoạch

định chính sách đúng đắn, phù hợp nhằm đưa nông thôn, miền núi phát triển một

cách tự nhiên, hợp quy luật; kết hợp giữa truyền thống, hiện đại, giữa quản lý hành

4

chính và tự quản cơ sở. Đào Trí Úc và Hoàng Đức Thắng (1997), “Hương ước và

mối quan hệ giữa hương ước và pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật đề cập

bản chất của hương ước và quản lý nhà nước đối với việc xây dựng và thực hiện

hương ước. Lê Hồng Sơn (1999), “Tiếp tục thực hiện chủ trương xây dựng và thực

hiện hương ước, quy ước làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư”, Tạp chí Dân chủ &

Pháp luật nêu lên những hạn chế, thiếu sót trong quá trình xây dựng và thực hiện

hương ước, quy ước và một số kiến nghị nhằm tiếp tục thực hiện chủ trương xây

dựng và thực hiện hương ước, quy ước hiện nay. Trịnh Đức Thảo (2000), “Đặc

điểm của hương ước làng xã và ý nghĩa của nó trong việc xây dựng đời sống cộng

đồng thôn xã ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật làm rõ đặc

điểm và ý nghĩa của việc nắm đặc điểm của hương ước trong việc xây dựng đời

sống cộng đồng cơ sở thôn – xã Việt Nam hiện nay. Bùi Xuân Đức (2003) “Hương

ước cổ và hương ước mới: Nhìn từ góc độ so sánh”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp

so sánh để làm rõ vị trí, phạm vi tác động, nội dung điều chỉnh giữa hương ước cổ

và hương ước mới. Đặng Vũ Huân (2004), “Vai trò của hương ước trong quản lý xã

hội và phát huy dân chủ ở nông thôn”, Tạp chí Dân chủ & pháp luật thừa nhận sự

tồn tại của hương ước ở thôn, làng, bản, ấp là dựa trên căn cứ khoa học, lịch sử,

chính trị và xã hội nhất định. Hà Công Tuấn (2006), “Sử dụng Luật tục, Hương ước

- một chiến lược quản lý rừng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp nêu lên việc sử dụng

lục tục, hương ước trong quản lý rừng và gợi mở ra việc sử dụng hương ước, luật

tục trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trần Hữu Nghĩa (2008), “Đưa an toàn

giao thông vào hương ước”, Tạp chí Dân chủ & pháp luật xác định vấn đề văn hóa

pháp lý, văn hóa giao thông là đòi hỏi bức xúc hiện nay.

Các bài viết Mai Hải Hoạc (2010), “Vai trò của Phòng Tư pháp trong xây

dựng và thực hiện hương ước, quy ước ở khu dân cư”; Nguyễn Thảo Hằng (2010),

“Ủy ban nhân dân cấp huyện với việc quản lý nhà nước về xây dựng và thực hiện

hương ước, quy ước”; Nguyễn Văn Tuế (2010), “Vai trò của Uỷ ban nhân dân cấp

xã trong việc tổ chức thực hiện hương ước, quy ước”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật

cùng đề cập vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước về hương ước, thực trạng và

giải pháp hoàn thiện; Quế Anh (2012), “Ngày xuân bàn về hương ước”, Tạp chí

Dân chủ & Pháp luật bàn về hương ước trong những ngày xuân với mong muốn

việc xây dựng và thực hiện hương ước phải có tính hiệu quả, tránh hình thức. Trần

Thị Hồng Thúy (2014), “Vận dụng hương ước, tập quán trong hoạt động hòa giải cơ

sở, Tạp chí Dân chủ và pháp luật đề cập ý nghĩa và nêu lên một số lưu ý khi vận

5

dụng hương ước, tập quán trong hoạt động hòa giải cơ sở. Như Quỳnh (2014), “Xây

dựng hương ước hạn chế, vướng mắc và kiến nghị”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật

đề cập tám hạn chế và đề xuất ba kiến nghị trong xây dựng và thực hiện hương ước.

Bùi Xuân Đức (2014), “Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện

dân chủ cơ sở”, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội làm rõ vai trò hương ước trong đời

sống dân chủ cơ sở; vấn đề xây dựng và thực hiện hương ước là một nội dung quan

trọng của thực hiện dân chủ ở cơ sở, nêu lên những tồn tại hạn chế và giải pháp phát

huy vai trò của hương ước. Trần Hoàng Thạch (2015), “Chế tài trong hương ước

nhìn từ thực tiễn địa phương”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật cho biết chế tài trong

hương ước là một bộ phận hỗ trợ đắc lực của pháp luật, có ý nghĩa bổ sung cho

pháp luật, cần thiết có sự hòa hợp giữa chế tài hương ước và pháp luật.

Khóa luận tốt nghiệp Nguyễn Kim Long (1999), “Hương ước và việc thực

hiện dân chủ ở làng xã”, Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh nghiên cứu hương ước với

vai trò là công cụ tự quản của nhân dân ở thôn, làng, trong đó chú trọng đến tác

dụng của hương ước trong việc phát huy vai trò tự quản của nhân dân, thực hiện dân

chủ ở cơ sở trong hoàn cảnh hiện nay.

Nhìn chung, các nghiên cứu về hương ước còn hạn chế, chỉ khai thác ở khía

cạnh nhỏ, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chi tiết về mặt lý luận và

thực tiễn quản lý nhà nước về xây dựng và thực hiện hương ước của Ủy ban nhân

dân các cấp để đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả cho hoạt động này.

5. Ý nghĩa của đề tài

Ý nghĩa khoa học: Đề tài hoàn thiện các nội dung lý luận và pháp lý trong

quản lý nhà nước về xây dựng và thực hiện hương ước.

Ý nghĩa thực tiễn: Đề tài nêu lên các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện

thể chế, chính sách, cơ chế; đặc biệt là những quy định có liên quan trực tiếp đến

vai trò, trách nhiệm quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân các cấp trong xây dựng

và thực hiện hương ước.

6. Bố cục đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài được chia thành hai chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý trong quản lý nhà nước về xây

dựng và thực hiện hương ước.

Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân các cấp về

xây dựng và thực hiện hương ước (ở một số tỉnh khu vực đồng bằng sông Cửu

Long) và một số kiến nghị.