Pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

BÙI NGỌC THANH TRUNG

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN HÓA

- THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2011

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

__________________

BÙI NGỌC THANH TRUNG

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN

HÓA -

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN

THIỆN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hành chính. Mã số: 60.38.20

Người hướng dẫn khoa học:

TS. Nguyễn Thị Thƣơng Huyền

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2011

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận văn này là một công trình nghiên cứu khoa học pháp lý

của chính tác giả. Những tài liệu, số liệu nêu trong luận văn là trung thực. Các kết

quả nghiên cứu đạt được nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công

trình nghiên cứu nào khác.

Tác giả

Bùi Ngọc Thanh Trung

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐND : Hội đồng nhân dân

ICOMOS : Hội đồng quốc tế về di tích và di chỉ

IFLA : Hiệp hội thư viện thế giới.

QLNN : Quản lý nhà nước

QPPL : Quy phạm pháp luật

TRIPS : Hiệp định về các khía cạnh liên quan đến thương mại của quyền

sở hữu trí tuệ

UBND : Ủy ban nhân dân

UNESCO : Đại Hội đồng giáo dục, khoa học và văn hóa của Liên Hợp Quốc

UNIDROIT : Viện Thống nhất tư pháp quốc tế

VHTTDL : Văn hóa, Thể thao và Du lịch

WTO : Tổ chức Thương mại thế giới

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Danh mục từ viết tắt

PHẦN MỞ ĐẦU........................................................................................................... 1

CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

CHUYÊN NGÀNH VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN HÓA.............................................. 6

1.1. Khái quát chung về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn

hóa.................................................................................................................................. 6

1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của hoạt động thanh tra chuyên ngành.......................... 6

1.1.2. Khái niệm và đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn

hóa................................................................................................................................ 11

1.2. Những vấn đề chung của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành

trong lĩnh vực văn hóa ............................................................................................... 16

1.2.1. Khái niệm pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn

hóa................................................................................................................................ 16

1.2.2. Đặc điểm pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn

hóa................................................................................................................................ 17

1.3. Nội dung cơ bản của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong

lĩnh vực văn hóa ......................................................................................................... 20

1.3.1. Các quy định về nguyên tắc hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực

văn hóa ......................................................................................................................... 20

1.3.2. Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực

văn hóa ......................................................................................................................... 21

1.3.3. Các quy định về trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn

hóa................................................................................................................................ 23

1.4. Sự hình thành và phát triển của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên

ngành trong lĩnh vực văn hóa ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay .......................... 26

1.4.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1954............................................................... 26

1.4.2. Giai đoạn từ năm 1955 đến năm 1975............................................................... 28

1.4.3. Giai đoạn từ năm 1976 đến năm 1990............................................................... 30

1.4.4. Giai đoạn từ năm 1991 đến năm 2004............................................................... 33

1.4.5. Giai đoạn từ năm 2005 đến nay......................................................................... 35

Kết luận Chƣơng 1 ..................................................................................................... 37

CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN HÓA VÀ GIẢI PHÁP HOÀN

THIỆN......................................................................................................................... 39

2.1. Thực trạng pháp luật hiện hành về hoạt động thanh tra chuyên ngành

trong lĩnh vực văn hóa ............................................................................................... 39

2.1.1. Ưu điểm của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực

văn hóa ......................................................................................................................... 39

2.1.2. Hạn chế, bất cập của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong

lĩnh vực văn hóa. .......................................................................................................... 45

2.1.3. Nguyên nhân hạn chế, bất cập của pháp luật.................................................... 59

2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong

lĩnh vực văn hóa ......................................................................................................... 63

2.2.1. Thực tiễn thực hiện các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra ................ 63

2.2.2. Thực tiễn thực hiện các quy định về trình tự, thủ tục thanh tra......................... 67

2.3. Quan điểm và yêu cầu hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên

ngành trong lĩnh vực văn hóa ................................................................................... 69

2.4. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành

trong lĩnh vực văn hóa ............................................................................................... 72

2.4.1. Nhóm giải pháp chung. ...................................................................................... 72

2.4.2. Nhóm giải pháp cụ thể về hoàn thiện hình thức và nội dung pháp luật. ........... 73

Kết luận Chƣơng 2 ..................................................................................................... 81

KẾT LUẬN................................................................................................................. 84

Danh mục tài liệu tham khảo

Phụ lục

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Với tư cách là một bộ phận của pháp luật về thanh tra nhà nước, pháp luật

về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa là cơ sở pháp lý quan

trọng để các chủ thể có thẩm quyền thanh tra tiến hành hoạt động xem xét, đánh giá

việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, các quy định về chuyên môn – kỹ thuật và

quy tắc quản lý ngành về văn hóa đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng

thanh tra nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN về văn hóa; đảm bảo

pháp chế xã hội chủ nghĩa, quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, tổ chức và cá

nhân.

Với góc độ tiếp cận hóa là hệ thống văn bản QPPL điều chỉnh các quan hệ

xã hội trong hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa, pháp luật về hoạt động

thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực này không chỉ là Luật Thanh tra mà còn bao

gồm một hệ thống các văn bản QPPL chuyên ngành về văn hóa, trong đó, mỗi một

hệ thống lại được điều chỉnh bằng từng Luật chuyên ngành và các văn bản hướng

dẫn thi hành như: Luật Điện ảnh, Luật Di sản văn hóa, Luật Sở hữu trí tuệ…

Trước yêu cầu về xây dựng nhà nước pháp quyền, cải cách hành chính và

hội nhập quốc tế, nhằm thể chế hóa chủ trương hoàn thiện thể chế về tổ chức và

hoạt động thanh tra được nêu tại Nghị quyết số 48/2005/NQ-TW ngày 25/4/2005

của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

đến năm 2010, định hướng đến năm 2020: “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt

động thanh tra, kiểm tra bảo đảm mọi hoạt động của nhà nước đều chịu sự thanh

tra, kiểm tra của Chính phủ, đồng thời khắc phục tình trạng công tác thanh tra,

kiểm tra gây khó khăn, phiền hà cho hoạt động của cơ quan hành chính và doanh

nghiệp”, Luật Thanh tra 2004 sau 6 năm thực hiện đã bộc lộ những bất cập, hạn chế

và được thay thế bằng Luật Thanh tra 2010, bước đầu điều chỉnh tương đối toàn

diện về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước nói chung, hoạt động thanh tra

chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa nói riêng.

Tuy nhiên, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực

văn hóa vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế nhất là trong hệ thống các văn bản QPPL

trong các chuyên ngành: Điện ảnh, Thư viện, Di sản văn hóa…, cụ thể như: hình

thức pháp luật còn phân tán và dàn trải ở nhiều văn bản QPPL khác nhau và hiệu

lực pháp lý không cao; quy định chuyên ngành về văn hóa thiếu các định nghĩa,

thuật ngữ pháp lý chuẩn xác làm căn cứ xây dựng các quy định về chuyên môn – kỹ

thuật và quy tắc quản lý ngành về văn hóa; nội dung pháp luật quy định về nguyên

tắc hoạt động thanh tra còn thiếu thống nhất; quy định về nhiệm vụ, quyền hạn

thanh tra còn chồng chéo, bất hợp lý, ảnh hưởng tính độc lập của hoạt động thanh

tra chuyên ngành; chưa phân định rõ thanh tra chuyên với thanh tra hành chính;

2

thiếu các quy định về trình tự, thủ tục chuyên môn, nghiệp vụ thanh tra chuyên

ngành… Từ đó làm giảm hiệu lực, hiệu quả của pháp luật.

Từ cơ sở lý luận và thực trạng pháp luật nêu trên đã đặt ra yêu cầu cần phải

xây dựng kịp thời các luận cứ khoa học cho việc nhận thức đầy đủ lý luận chung

của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa làm cơ

sở khái quát trình hình thành và phát triển của pháp luật; đánh giá thực trạng và

thực tiễn thực hiện pháp luật, xây dựng các giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt

động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa giai đoạn hiện nay. Vì thế

nghiên cứu đề tài “Pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực

văn hóa – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” là yêu cầu khách quan và cấp thiết

cả về phương diện lý luận cũng như thực tiễn nghiên cứu khoa học pháp lý, xây

dựng, ban hành và thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Thời gian qua, nhiều công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố liên

quan đến đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài. Trong phạm vi năng lực khảo

sát của tác giả, có thể điểm qua các công trình sau:

- Các đề tài khoa học cấp Bộ: Phạm Văn Khanh - Chủ nhiệm đề tài (1997),

Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành ở nước ta -

những vấn đề đặt ra và giải pháp, Thanh tra nhà nước, Hà Nội; Viện Khoa học

thanh tra (2004), Vị trí, vai trò của Thanh tra chuyên ngành trong hoạt động quản

lý nhà nước và mối quan hệ với các tổ chức Thanh tra nhà nước, Kỷ yếu khoa học

thanh tra, tập IIB, Hà Nội; Trần Văn Truyền (2009), Đổi mới tổ chức và hoạt động

của ngành Thanh tra trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa -

Luận cứ khoa học và hoàn thiện pháp luật về Thanh tra, Thanh tra nhà nước, Hà

Nội.

- Các bài viết khoa học trên sách, báo, tạp chí như: Nguyễn Huy Hoàng

(2004), “Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành”, Tạp chí

nhà nước và pháp luật, (90), Hà Nội; Nguyễn Thị Thương Huyền (2008), “Đánh

giá thực trạng pháp luật về tổ chức thanh tra – cơ sở để hoàn thiện pháp luật thanh

tra”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (12), Hà Nội; Nguyễn Thị Thương Huyền

(2008), “Đặc điểm của pháp luật thanh tra”, Tạp chí thanh tra, (7), Hà Nội; Hoàng

Văn Vy (2010), “Luật Thanh tra cần có những quy định linh hoạt cho hoạt động

thanh tra chuyên ngành”, Tạp chí Thanh tra, (3), Hà Nội; Đào Trí Úc (2010), “Về

hệ thống pháp luật Việt Nam và một số định hướng đổi mới, hoàn thiện”, Tạp chí

Khoa học pháp lý, (1(56)/2010), Hồ Chí Minh;

- Các luận văn, luận án chuyên ngành luật học như: Võ Thị Mai Trâm

(2005), Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực văn hóa – Thực trạng và kiến nghị,

Luận văn cử nhân, Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh; Đặng Thị Ngọc Uyên (2006),

Hoạt động thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm, Luận văn cử nhân, Đại học Luật

3

Tp. Hồ Chí Minh; Lý Thanh Long (2008), Thanh tra xây dựng quận, huyện; thanh

tra xây dựng xã, phường, thị trấn tại thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sỹ, Đại

học Luật TP.Hồ Chí Minh; Nguyễn Thị Thương Huyền (2009), Hoàn thiện pháp luật

thanh tra trong giai đoạn hiện nay, Luận án tiến sỹ, Viện Nhà nước và Pháp luật,

Hà Nội.

Nhìn chung, các nhóm công trình này chủ yếu nghiên cứu hai nhóm đối

tượng cơ bản:

Một là, làm rõ cơ sở lý luận, pháp luật thực định và đánh giá thực trạng tổ

chức thực hiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra; đề ra các giải pháp hoàn

thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, các

kết quả nghiên cứu chỉ dừng ở phạm vi và đối tượng nghiên cứu là tổ chức và hoạt

động thanh tra chứ không phải pháp luật về thanh tra. Do đó, các kết quả nghên cứu

chưa toàn diện và tổng quát về cơ sở lý luận của pháp luật về hoạt động thanh tra

chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa.

Hai là, các vấn đề về hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra

trên cơ sở đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức

và hoạt động thanh tra (bao gồm cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên

ngành). Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu vẫn chỉ dừng lại ở đối tượng và phạm vi

nghiên cứu là pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung mà chưa

nghiên cứu pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa.

Qua đó cho thấy, đến nay chưa có một công trình nghiên cứu khoa học ở

cấp độ luận văn thạc sỹ luật học nào tiếp cận pháp luật về hoạt động thanh tra

chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa một cách có hệ thống và toàn diện về lý luận

cũng như đánh giá thực trạng pháp luật, đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật. Đề

tài với cách xác định đối tượng, phạm vi cùng hướng nghiên cứu riêng, không trùng

lắp với các công trình nghiên cứu đã được công bố.

3. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

* Mục đích nghiên cứu của đề tài:

Nghiên cứu đề tài để làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về hoạt

động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa, làm cơ sở cho việc đánh giá

thực trạng và thực tiễn thực hiện pháp luật, đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật.

Để thực mục đích trên, tác giả đặt ra một số nhiệm vụ cần giải quyết sau đây:

Một là, nêu và phân tích các khái niệm, đặc điểm của hoạt động thanh tra

chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa làm cơ sở hệ thống hóa khái niệm, đặc điểm,

đối tượng, phạm vi điều chỉnh và các nội dung cơ bản của pháp luật về hoạt động

thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa; khái quát được quá trình hình thành

và phát triển của pháp luật.

Hai là, đánh giá thực trạng ưu điểm, hạn chế về hình thức và nội dung của

pháp luật; tìm ra nguyên nhân của những bất cập, hạn chế và tổng kết việc thực hiện