Luận văn chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại sở tư pháp tỉnh hoà

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

…………/…………

BỘ NỘI VỤ

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

CAO THỊ KIM THANH

CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH

DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - NĂM 2020

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

CAO THỊ KIM THANH

CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành : Quản lý công

Mã số : 8 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM THỊ NINH

HÀ NỘI- NĂM 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công: “Chất lượng công tác

thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hoà

Bình” là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các thông tin, số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và

chưa được ai công bố trong bất kỳ luận văn nào trước đây.

Tác giả

Cao Thị Kim Thanh

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn của mình, bên cạnh sự cố gắng, nỗ lực của bản thân,

tôi còn nhận được sự quan tâm, tạo điều kiện giúp đỡ của Ban Giám đốc, các Giáo

sư, Tiến sỹ, các Thầy, Cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình giảng

dạy, hướng dẫn tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu cũng như hoàn thành

luận văn.

Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Phạm Thị Ninh đã tận

tình chỉ dạy, động viên để tôi hoàn thành luận văn này.

Xin cảm ơn UBND tỉnh Hòa Bình, lãnh đạo Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình, các

cơ quan, tổ chức, cá nhân tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình và bạn bè, đồng nghiệp, gia

đình đã tạo điều kiện thuận lợi trong thời gian tôi tìm hiểu và cung cấp tài liệu, số

liệu để tôi hoàn thành luận văn.

Do còn hạn chế về mặt thời gian cũng như kinh nghiệm nghiên cứu nên Luận

văn không thể tránh khỏi thiếu sót. Tôi rất mong nhận được sự góp ý, chỉ bảo của

các thầy cô và bạn bè đồng nghiệp.

Xin chân thành cảm ơn!

Tác giả

Cao Thị Kim Thanh

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ

THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT..........................................................................7

1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật ......................................................... 7

1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật......................................................7

1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh: ......................................................... 8

1.2 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật: .......................................................... 11

1.2.1 Khái niệm, vai trò của thẩm định dự thảo văn bản pháp luật .................... 11

1.2.2 Thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp ................... 15

1.2.3 Nội dung trong Báo cáo thẩm định VBQPPL ............................................ 18

1.2.4 Trình tự thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Sở Tư pháp ........ 23

1.2.5 Tổ chức bộ máy của cơ quan thẩm định dự thảo VBQPPL ....................... 25

1.3 Khái niệm chất lượng và chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật ...................................................................................................... 26

1.3.1 Khái niệm chất lượng ....................................................................................... 26

1.3.2 Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL .................................. 28

Tiểu kết chương 1 ..................................................................................................... 31

Chương 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH.....32

2.1. Chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của Sở tư pháp tỉnh Hòa Bình ................ 32

2.2 Thực trạng về công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa

Bình từ năm 2016 đến nay ........................................................................................... 34

2.2.1 Đội ngũ công chức làm công tác thẩm định của Sở Tư pháp .................... 36

2.2.2. Về các điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định ................................... 38

2.2.3 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật qua các năm đã được thẩm định ............ 40

2.2.4. Về tổ chức thực hiện công tác thẩm định ................................................. 45

2.2.5 Đánh giá kết quả, nguyên nhân và hạn chế của công tác thẩm định dự thảo VBQPPL

...................................................................................................................................................... 59

Tiểu kết chương 2 ..................................................................................................... 63

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT

LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA TỈNH HÒA BÌNH................................................................................................64

MỤC LỤC

3.1 Phương hướng ..................................................................................................... 66

3.1.1 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa

Bình phải đáp ứng yêu cầu đổi mới công tác xây dựng pháp luật giai đoạn hiện

nay 66

3.1.2 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa

Bình gắn liền với việc thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương ................ 67

3.1.3 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa

Bình phải được đặt trong tổng thể yêu cầu nâng cao chất lượng xây dựng văn

bản QPPL nói chung ................................................................................................. 67

3.1.4 Nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL cần

đổi mới tổ chức bộ máy, lề lối làm việc, nâng cao chất lượng thực thi công vụ

và xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp, hiện đại ......................................... 68

3.2 Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự

thảo VBQPPL ............................................................................................................... 68

3.2.1 Hoàn thiện thể chế ....................................................................................... 68

3.2.2 Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo và hướng dẫn nghiệp vụ thẩm

định dự thảo văn bản QPPL ...................................................................................... 71

3.2.3 Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức

làm công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL ....................................................... 72

3.2.4 Tăng cường phối hợp giữa các chủ thể tham gia vào công tác thẩm

định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình ....................................................... 74

3.2.5 Đầu tư kinh phí và cơ sở vật chất cho công tác thẩm định ....................... 75

3.2.6 Nâng cao chất lượng việc tổ chức thẩm định ............................................ 78

Tiểu kết chương 3 ................................................................................................. 82

KẾT LUẬN .............................................................................................................. 83

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................. 85

PHỤ LỤC ................................................................................................................. 91

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân

UBND: Ủy ban nhân dân

QPPL: Quy phạm pháp luật

VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân

dân”. “Nhà nước được tổ chức và công tác theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã

hội bằng Hiến pháp và pháp luật…”. Chính vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện

pháp luật là nội dung quan trọng hàng đầu trong công tác quản lý nhà nước.

Để xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và khả thi, việc xây

dựng, ban hành các văn bản QPPL phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc, thẩm

quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Một trong những bước quan trọng

trong quy trình xây dựng một văn bản QPPL nói chung là thẩm định. Thẩm định

được thực hiện trước khi trình dự thảo văn bản QPPL cho cơ quan có thẩm quyền

ban hành. Trong thời gian qua công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL được

thực hiện dựa trên các quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL, góp phần quyết

định đến chất lượng cũng như tính đồng bộ, thống nhất, khả thi của văn bản QPPL.

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới liên

quan đến nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành

văn bản QPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc

xây dựng văn bản QPPL. Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, thẩm định dự

thảo văn bản QPPL do Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, phòng Tư pháp thực hiện. Trong

đó, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo các văn bản QPPL của cấp tỉnh bao gồm dự thảo

nghị quyết của HĐND, dự thảo quyết định của UBND .

Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có

thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về

kết quả thẩm định đề nghị xây dựng văn bản QPPL, dự án, dự thảo văn bản QPPL.

Trong những năm gần đây, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về

xây dựng văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản nói riêng, chất

lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL đã từng bước được nâng cao. Tại tỉnh Hòa

Bình, công tác thẩm định dự thảo văn bản được chính quyền quan tâm, chú trọng

đầu tư về nhân lực, cơ sở vật chất, tài chính… nhằm nâng cao chất lượng thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và kiểm tra văn bản QPPL. Tuy nhiên, do một

số nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến công tác thẩm định văn bản

QPPL còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng các văn bản sau khi

được ban hành. Từ năm 2016 đến nay, vẫn còn có những Nghị quyết của HĐND,

Quyết định do UBND tỉnh ban hành có nội dung chưa đảm bảo tính hợp pháp, hợp

lý, cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế. Những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm

định dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh Hòa Bình đã đặt ra yêu cầu cần có sự

nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện, thấu đáo dưới từ góc độ lý luận cũng như

thực tiễn về công tác thẩm định, kiểm tra đồng thời để đề xuất các giải pháp nhằm

nâng cao chất lượng công tác thẩm định và kiểm tra văn bản QPPL của tỉnh Hòa

Bình. Với cương vị là công chức đang làm việc tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa bình học

viên lựa chọn đề tài: “Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hoà Bình” để nghiên cứu.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và cấp tỉnh nói riêng

đã được đề cập đến trong nhiều sách chuyên khảo, đề tài khoa học, Luận văn, Luận

án, cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ, bài báo, bài nghiên cứu. Có thể kể đến những

sách chuyên khảo, nghiên cứu tiêu biểu sau đây:

- Sách Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của PGS.TSKH

Nguyễn Văn Thâm – Học viện Hành chính “Nội dung cuốn sách bao gồm một số

vấn đề chủ yếu liên quan đến việc xây dựng và sử dụng các văn bản quản lý nhà

nước như: thẩm quyền ban hành văn bản theo pháp luật hiện hành, vai trò của văn

bản trong công tác quản lý nhà nước, quy trình soạn thảo và thể thức văn bản quản

lý nhà nước, các mẫu văn bản cần thiết và kỹ năng quản lý văn bản, v.v… trong đó

đã đề cập đến quy trình cơ bản trong các bước thẩm định văn bản quy phạm pháp

luật.

- Cuốn sách Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước,của

PGS. TS Văn Tất Thu do NXB Chính trị quốc gia xuất bản năm 2013, đã làm rõ

những vấn đề lý luận chung về văn bản, lịch sử hình thành công tác văn bản ở Việt

Nam từ 1945 đến nay, nội dung, nhiệm vụ chủ yếu của văn bản. Đặc biệt cuốn sách

đã dành một chương riêng cho văn bản quy phạm pháp luật. Trong chương này tác

giả đã làm rõ: khái niệm, vai trò, phân loại và nội dung, thể thức, kết cấu, ngôn ngữ

và văn phong, hiệu lực thẩm quyền ban hành, sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ,

đình chỉ nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tác giả cũng đã nêu đến công

tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một trong những bước quan trọng để

xây dựng và ban hành vản bản quy phạm pháp luật. Đây là cuốn sách đề cập khá

toàn diện những vấn đề lý luận chung về văn bản, văn bản quy phạm pháp luật.

- Cuốn sách Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của

văn bản QPPL của Bộ Tư pháp: “Cuốn sách cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm

quốc tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật. Đối tượng phục vụ của

cuốn Sổ tay là các cán bộ, công chức tham gia vào công tác lập dự kiến chương

trình xây dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản

QPPL, đặc biệt là cán bộ pháp chế các bộ, ngành. Cuốn Sổ tay cũng có thể là tài

liệu nghiên cứu và tham khảo hữu ích đối với Đại biểu Quốc hội, những người làm

công tác thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cán bộ nghiên cứu, giảng dạy và

sinh viên của các trường đại học chuyên ngành luật và bạn đọc có nhu cầu tìm hiểu

về lĩnh vực xây dựng pháp luật”; Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản

QPPL của HĐND, UBND các cấp của Bộ Tư pháp;

Đây là những công trình nghiên cứu, bài viết, tài liệu đề cập một cách chung

nhất về thẩm định dự thảo văn bản QPPL, trong đó chủ yếu đề cập đến những vấn

đề mang tính nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản

QPPL.

Một số ít công trình nghiên cứu chuyên sâu những nội dung liên quan đến

công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh, ví dụ: Luận văn Thạc sĩ

luật học: "Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh – qua

thực tiễn Thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thị Thanh Tâm, Khoa Luật Đại học

Quốc gia, năm 2014. Luận văn này đề cập đến vấn đề thẩm định dự thảo văn bản

QPPL của cả HĐND và UBND. Đồng thời, những vấn đề nghiên cứu tập trung vào

giai đoạn thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn

bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 nên không đánh giá được thực tiễn

thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật ban hành văn bản

QPPL năm 2015; Bài viết: "Kinh nghiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp

tỉnh từ Sở Tư pháp Thành phố Cần Thơ" của TS. Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị

Xuân Diện đãng trên Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, bài viết: “Vai trò của Sở

Tư pháp trong việc thẩm định công tác xây dựng dự thảo văn bản QPPL của

HĐND và UBND” của Vũ Ngọc Hà, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật. Các bài

nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định dự

thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng do hạn chế trong một bài nghiên

cứu ngắn nên chỉ tập trung vào những vấn đề có tính pháp lý mà không phân

tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn tại các địa phương. Trong bài TS. Phan Trung

Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện chủ yếu dựa trên cơ sở pháp lý của các văn bản

đã cũ, một số nội dung chưa phù hợp với Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2015…

Các bài nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc

thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng mới chỉ tập trung

vào những vấn đề có tính pháp lý mà chưa phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn

tại các địa phương.

Nhìn chung các nghiên cứu này vẫn chưa đánh giá được một cách toàn diện

những ưu điểm và hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp

tỉnh đồng thời cũng chưa đưa ra được những giải pháp phù hợp để nâng cao chất

lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh theo những yêu cầu

mới được đặt ra trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2015. Những kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học và các nhà nghiên cứu là

những tài liệu có giá trị để tác giả luận văn tham khảo. Từ đó, đề tài đi sâu nghiên

cứu sâu những vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác thẩm định dự thảo văn bản

QPPL cấp tỉnh tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình, đề xuất những giải pháp toàn diện ,

góp phần nâng cao chất lượng công tác này trong giai đoạn hiện nay.

3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu:

Làm rõ cơ sở lý luận của thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản QPPL

của cấp tỉnh; đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của

tỉnh Hòa Bình, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác

thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình.

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định dự thảo văn

bản QPPL văn bản QPPL của tỉnh: quan niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền,

trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh….

- Đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản

QPPL của tỉnh Hòa Bình, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế và

nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế.

- Kiến nghị một số các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm

định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh.

4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu

Đề tài xem xét đánh giá bước thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp tỉnh hòa bình.

4.2. Phạm vi nghiên cứu:

Đề tài nghiên cứu công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư

pháp tỉnh Hòa Bình từ năm 2016 đến nay.

5. Phương pháp luận và Phương pháp nghiên cứu:

5.1. Phương pháp luận Luận văn lấy phép biện chứng duy vật của chủ nghĩa

Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm, chủ trương của Đảng và

Nhà nước về ban hành văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản QPPL

nói riêng làm phương pháp luận nghiên cứu.