Đổi mới cơ chế, chính sách kinh tế-xã hội ở các tỉnh thuộc vùng Tây Bắc nước ta

Häc viÖn chÝnh trÞ - hµnh chÝnh quèc gia hå chÝ minh

----------------

b¸o c¸o tæng hîp

kÕt qu¶ nghiªn cøu khoa häc

§Ò tµi khoa häc cÊp bé n¨m 2008

§Ò tµi :

®æi míi c¬ chÕ, chÝnh s¸ch KT-XH

ë c¸c tØnh thuéc vïng t©y b¾c n−íc ta

C¬ quan chñ tr× : Häc viÖn ChÝnh trÞ – Hµnh chÝnh khu vùc I

Chñ nhiÖm ®Ò tµi : NguyÔn Cóc

7234 26/3/2009

Hµ Néi - 2008

1

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU:..............................................................................................................................3

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CƠ CHẾ

CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI PHÁT TRIỂN VÙNG....................10

1.1. TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH.................................................................10

1.1.1. Khái niệm chính sách .................................................................................... 10

1.1.2. Phân loại chính sách...................................................................................... 12

1.1.3. Quy trình ban hành và tổ chức thực hiện chính sách ................................... 14

1.2. CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÙNG VÀ KINH NGHIỆM CỦA CÁC

NƯỚC ASEAN ................................................................................................15

1.2.1. Khái niệm về vùng và phát triển vùng.......................................................... 15

1.2.2. Chính sách phát triển vùng và kinh nghiệm thực hiện chính sách vùng của

các nước ASEAN .......................................................................................... 20

1.3. QUAN ĐIỂM CỦA ĐẢNG TA VỀ PHÁT TRIỂN KINH TẾ- XÃ HỘI

VÙNG VÀ CÁC VÙNG MIỀN NÚI..............................................................28

1.4. MỘT SỐ ĐẶC ĐIỂM CHỦ YẾU CỦA CÁC TỈNH THUỘC VÙNG TÂY

BẮC TÁC ĐỘNG ĐẾN VIỆC HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH PHÁT

TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI ..........................................................................31

1.4.1. Đặc điểm địa - kinh tế ................................................................................... 31

1.4.2. Đặc điểm xã hội - nhân văn .......................................................................... 37

1.4.3. Đặc điểm an ninh - quốc phòng.................................................................... 42

Chương 2: TÁC ĐỘNG CỦA CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC

TỈNH THUỘC VÙNG TÂY BẮC NƯỚC TA THỜI GIAN QUA..........45

2.1. TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC TỈNH VÙNG TÂY BẮC THỜI

GIAN QUA ......................................................................................................45

2.1.1. Tăng trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu kinh tế ..................................... 45

2.1.2. Tăng trưởng của các ngành........................................................................... 47

2.1.3. Hạ tầng cơ sở nông thôn và việc tiếp cận thị trường.................................... 49

2.1.4. Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ............................................................. 50

2.1.5. Đầu tư FDI..................................................................................................... 51

2.1.6. Các hoạt động kinh tế vùng biên giới, xuất nhập khẩu, phát triển và hội

nhập kinh tế khu vực và quốc tế ................................................................... 51

2.1.7. Nguồn nhân lực và lao động ......................................................................... 52

2.1.8. Vấn đề xoá đói, giảm nghèo.......................................................................... 53

2.2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ, CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ

HỘI CÁC TỈNH VÙNG TÂY BẮC ..............................................................55

2.2.1. Quan điểm của Đảng, Nhà nước và hệ thống chính sách kinh tế - xã hội phát

triển các tỉnh vùng Tây bắc ........................................................................... 55

2.2.2. Đánh giá tác động của cơ chế, chính sách kinh tế - xã hội đến sự phát triển

các tỉnh vùng Tây Bắc................................................................................... 63

2.2.3. Các địa phương triển khai thực hiện chính sách........................................... 99

2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN

KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC TỈNH VÙNG TÂY BẮC .................................102

2.3.1. Kết quả thực hiện chính sách hiện hành ..................................................... 102

2

2.3.2. Những hạn chế của hệ thống chính sách đang hiện hành .......................... 103

2.3.3. Nguyên nhân................................................................................................ 103

Chương 3: ĐỔI MỚI CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC TỈNH

THUỘC VÙNG TÂY BẮC NƯỚC TA....................................................105

3.1. TIỀM NĂNG, HẠN CHẾ, CƠ HỘI VÀ THÁCH THỨC ĐỐI VỚI PHÁT

TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC TỈNH VÙNG TÂY BẮC....................105

3.1.1. Tiềm năng.................................................................................................... 105

3.1.2. Hạn chế..... ................................................................................................... 107

3.1.3. Cơ hội........................................................................................................... 109

3.1.4. Thách thức... ................................................................................................ 111

3.2. ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN VÀ QUAN ĐIỂM VỀ ĐỔI MỚI HỆ

THỐNG CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC TỈNH VÙNG TÂY

BẮC....... .........................................................................................................112

3.2.1. Quan điểm và định hướng phát triển các tỉnh vùng Tây Bắc .................... 112

3.2.2. Đổi mới hệ thống chính sách phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh vùng Tây

Bắc............ ................................................................................................... 114

3.3. ĐỔI MỚI HOÀN THIỆN HỆ THỐNG CHỈNH SÁCH PHÁT TRIỂN

KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC TỈNH VÙNG TÂY BẮC NƯỚC TA..............118

3.3.1. Rà soát, bổ sung, điều chỉnh quy hoạch tổng thể chiến lược phát triển các

tỉnh vùng Tây Bắc ....................................................................................... 118

3.3.2. Đổi mới chính sách về chuyển dịch cơ cấu kinh tế.................................... 120

3.3.3. Đổi mới chính sách về phát triển các ngành trên địa bàn các tỉnh vùng Tây

Bắc............ ................................................................................................... 122

3.3.4. Chính sách và giải pháp phát triển kết cấu hạ tầng .................................... 139

3.3.5. Chính sách và giải pháp phát triển nguồn nhân lực và những vấn đề

xã hội............................................................................................................ 141

3.3.6. Củng cố hệ thống chính trị vững mạnh từ cơ sở, kết hợp phát triển kinh tế

với bảo vệ quốc phòng an ninh ................................................................... 156

3.3.7. Nâng cao năng lực xây dựng và thực hiện chính sách cho cán bộ và sử dụng

cán bộ hợp lý ở địa phương......................................................................... 160

3.3.8. Chính sách phát triển khoa học công nghệ................................................. 161

3.3.9. Giải pháp bảo vệ môi trường vùng Tây Bắc .............................................. 164

3.3.10. Chính sách và giải pháp về tài chính và đầu tư .......................................... 168

3.3.11. Đẩy mạnh mối quan hệ kinh tế liên vùng và hợp tác phát triển ............... 171

KẾT LUẬN.......................................................................................................................175

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................176

PHỤ LỤC..........................................................................................................................178

3

DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN THAM GIA ĐỀ TÀI

1 PGS.TS Nguyễn Cúc Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

2 GS.TS Lê Du Phong Đại học Kinh tế Quốc dân

4 GS.TS Đàm Văn Nhuệ Đại học Kinh tế Quốc dân

5 PGS.TS Nguyễn Sinh Cúc Tổng Cục Thống kế

6 PGS.TS Nguyễn Cảnh Hoan Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

7 PGS.TS Kiều Thế Việt Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

8 TS Nguyễn Đăng Thảo Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

9 TS Cẩm Đoàn Sơn La

10 TS Nguyễn Từ Học viện CT- HC QG HCM

11 TS Nguyễn Thị Hường Học viện CT- HC QG HCM

12 TS Đào Viết Hiền Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

13 TS Nguyễn Văn Sử Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

14 TS Nguyễn Chí Thành Văn phòng Chủ tịch nước

15 TS Đỗ Đức Quân Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

16 TS Nguyễn Thế Thuấn Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

17 TS Hoàng Văn Phấn Uỷ ban Dân tộc miền núi

18 TS Hoàng Văn Cảnh Đại học Công Đoàn

19 TS Đoàn Minh Huấn Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

20 Th.S Nguyễn Hồng Phong Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

21 Th.S Nguyễn Văn Dũng Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

22 Th.S Lê Hữu Thành Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

23 Th.S Đặng Hồng Trung Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

24 TS Hoàng Văn Hoan Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

25 TS Nguyễn Vĩnh Thanh Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

26 Th.S Ninh Thị Minh Tâm Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

27 Th.S Vũ Xuân Bình Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

28 Th.S Nguyễn Mạnh Hùng Đại học Knh tế - Kỹ thuật Công nghiệp

29 Th.S Hoàng Ngọc Hải Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

30 Th.S Hồ Sỹ Ngọc Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

31 Lê Sỹ Thọ Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

32 Nguyễn Đức Chính Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

33 Hồ Thanh Thủy Học viện CTHC Quốc gia Hồ Chí Minh

4

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài:

Các tỉnh vùng Tây Bắc

1

gồm Lai Châu, Điện Biên, Sơn La, Hoà Bình với

diện tích tự nhiên hơn 3.563,7 nghìn km2

, chiếm gần 12% diện tích cả nước, dân số

gần 3 triệu người. Đây là vùng có nhiều có nhiều tiềm năng, lợi thế về nông, lâm

nghiệp, thuỷ điện, tài nguyên khoáng sản, kinh tế cửa khẩu, du lịch; có nhiều đồng

bào các dân tộc sinh sống, đoàn kết gắn bó lâu đời và có truyền thống yêu nước, đấu

tranh cách mạng kiên cường chống giặc ngoại xâm.

Trong những năm qua, nhất là trong những năm đổi mới, Đảng và Nhà nước

đã thường xuyên quan tâm đến vùng miền núi, đặc biệt là vùng Tây Bắc, thông qua

những chủ trương và chính sách quan trọng cùng nguồn lực đầu tư đáng kể nhằm ổn

định và phát triển kinh tế - xã hội (Nghị quyết 22 của Bộ Chính trị, Quyết định số

72 của HĐBT (nay là Chính phủ), Quyết định 186/TTg, Quyết định 138/TTg, Quyết

định 120/TTg, Chương trình 135, thành lập Ban chỉ đạo Tây Bắc...). Nhờ đó, vùng

Tây Bắc có nhiều chuyển biến, đạt được những kết quả khả quan về phát triển kinh

tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, công tác xây dựng Đảng và phong trào

quần chúng. Trong lĩnh vực kinh tế, nổi bật nhất trong những năm qua là, tốc độ

tăng trường kinh tế đạt trung bình 11,2%, trong đó có tỉnh đạt hơn 12%; tỷ trọng

nông - lâm nghiệp giảm còn 40,3%; công nghiệp - xây dựng 25,3%, dịch vụ 34,4%

trong GDP,... Sản xuất công nghiệp có tốc độ tăng trưởng khá, đạt 16% (năm 2005)

(Sơn La tăng 29,7%, Hoà Bình 18%, Lai Châu 16,7%). Đặc biệt, đã khởi công xây

dựng Nhà máy Thuỷ Điện Sơn La đúng kế hoạch, cùng với nhiều dự án thuỷ điện

khác cũng được khởi công xây dựng, đánh dấu bước phát triển mới trong khai thác

thế mạnh về nguồn thuỷ năng của vùng Tây Bắc (chiếm 60% cả nước). Kết cấu hạ

tầng kinh tế - xã hội được tăng cường, năng lực sản xuất mới được tăng thêm. Tổng

nguồn vốn đầu tư phát triển trên toàn vùng năm 2005 tăng 25% so với năm 2004,...

Thương mại, dịch vụ phát triển khá, đóng góp tích cực cho chuyển đổi cơ cấu kinh

tế, cải thiện đời sống nhân dân, tỷ lệ đói nghèo giảm. Có những tỉnh trong vùng đã

bắt đầu sản xuất hàng hoá bằng phát triển cây công nghiệp ngắn ngày, dài ngày và

chăn nuôi. Nạn phá rừng làm nương đã giảm, rừng đang được khôi phục, độ che

phủ đã tăng lên. Các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, y tế, văn hoá - thông tin, phát

thanh, truyền hình được củng cố và phát triển. Phần lớn đồng bào vùng cao, vùng

1

Theo QĐ 712/CP năm 1997 về Phân vùng kinh tế của Chính phủ

5

sâu đã được nghe đài, xem phim, xem truyền hình, được đọc báo. Công tác an ninh

trật tự, an toàn xã hội tiếp tục được bảo đảm,... Hoạt động đối ngoại phát triển, cùng

nhau xây dựng biên giới hoà bình, hữu nghị, hợp tác, ổn định lâu dài, cùng phát

triển, vì lợi ích của hai bên,... Việc xây dựng hệ thống chính trị tiếp tục được tăng

cường.

Tuy nhiên trong quá trình phát triển, vùng Tây Bắc vẫn còn nhiều hạn chế,

yếu kém, đó là: Điểm xuất phát thấp, tốc độ tăng trưởng kinh tế cao nhưng chưa

vững chắc, chưa tương xứng tiềm năng của vùng, quy mô kinh tế còn nhỏ bé, chưa

đủ tạo ra tích luỹ từ nội bộ kinh tế vùng để tăng cường cho đầu tư phát triển. Sản

xuất ở các tỉnh Vùng Tây Bắc vẫn còn lúng túng trong việc xác định phương hướng

sản xuất, cơ cấu cây trồng, vật nuôi và thị trường tiêu thụ sản phẩm. Phương thức

sản xuất chủ yếu vẫn là tự cung, tự cấp, vùng núi cao còn chịu ảnh hưởng của kinh

tế tự nhiên. Nhiều rừng cây đồng bào trồng đã đến ngày khai thác mà chưa có nơi

tiêu thụ; Cơ sở hạ tầng cũng như các hoạt động dịch vụ về văn hoá, giáo dục, y tế,

nhất là đội ngũ cán bộ cơ sở còn nhiều yếu kém, bất cập.

Nguyên nhân của thực trạng trên ngoài nguyên nhân khách quan, còn do

những bất cập trong hoạch định chính sách và tổ chức phát triển vùng; các chính

sách kinh tế - xã hội chưa tạo ra được những điều kiện cần thiết cho các tỉnh vùng

Tây Bắc phát triển. Thiếu sự tham gia của người dân và các bên hữu quan trong

việc đề xuất các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của vùng; chưa có sự coi

trọng và kế thừa các tri thức bản địa trong các chương trình . Các chính sách còn

dừng ở mức vĩ mô, được áp dụng cho nhiều vùng, trong khi cần có những chính

sách đặc thù phù hợp với đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của vùng. Các chương

trình, dự án chú trọng nhiều đến đầu tư cơ sở vật chất hạ tầng mà chưa chú ý đúng

mức đến đầu tư cho nâng cao dân trí, phát triển nguồn nhân lực, phát triển sản xuất để

nâng cao thu nhập và đời sống nhân dân trong vùng phát triển bền vững.

Xuất phát từ những lý do trên đây, chúng tôi chọn vấn đề “Đổi mới cơ chế,

chính sách kinh tế - xã hội ở các tỉnh thuộc vùng Tây Bắc nước ta” làm chủ đề

nghiên cứu hy vọng có một số đóng góp vào chủ đề quan trọng này.

2. Tình hình nghiên cứu của đề tài

Cho đến nay ở nước ta, vấn đề đổi mới chính sách kinh tế - xã hội cho các

tỉnh vùng Tây Bắc nước ta chưa được đề cập và nghiên cứu một cách đầy đủ; mặc

dù lý thuyết về phát triển vùng địa phương, xây dựng hệ thống chính sách trong phát

6

triển kinh tế vùng địa phương, đặc biệt là các tỉnh miền núi đã được nhiều nhà kinh tế

học, các chuyên gia trong và ngoài nước quan tâm nghiên cứu.

- Vấn đề phát triển kinh tế vùng địa phương: xung quanh vấn đề phát triển

kinh tế vùng phát triển vùng đã được nhiều học giả đề cập đến, như:

+ Lý thuyết phát triển vành đai nông nghiệp của I.G.Thunen (Đức, 1833).

Lý thuyết này cho rằng: Do ảnh hưởng của thành phố (trung tâm thị trường), dẫn

đến phân chia lãnh thổ của một quốc gia thành các vùng sử dụng đất khác nhau. Cơ

sở của mô hình này dựa trên nguyên tắc của cực tiểu hoá chi phí và cực đại hoá lợi

nhuận. Lý thuyết này coi thành phố là những nút trọng điểm của lãnh thổ có sức ảnh

hưởng lan toả lớn.

+ Lý thuyết về điểm trung tâm của Christaller (Mỹ, 1933). Lý thuyết này cho

rằng: Vùng nông thôn chịu cực hút của thành phố và coi thành phố là cực hút và hạt

nhân của sự phát triển. Từ đó đối tượng đầu tư có trọng điểm cần được xác định trên

cơ sở nghiên cứu mức độ thu hút và ảnh hưởng của một trung tâm và cũng sẽ xác

định bán kính vùng tiêu thụ các sản phẩm của trung tâm. Trong giới hạn bán kính

vùng tiêu thụ, xác định giới hạn của thị trường ngoài ngưỡng giới hạn không có lợi

trong việc cung cấp hàng hoá của trung tâm. Điểm đáng lưu ý của lý thuyết điểm

trung tâm là đã xác định được quy luật phân bố không gian tương ứng giữa các

điểm dân cư từ đó có thể áp dụng quy hoạch các điểm dân cư, trên lãnh thổ mới

khai thác.

+ Lý thuyết cực phát triển của F.Perroux (Pháp). Lý thuyết cực phát triển

được F.Perroux đưa ra vào những năm 1950. Lý thuyết này cho rằng, một vùng

không thể phát triển kinh tế đều đặn ở tất cả các điểm trên lãnh thổ của nó có những

điểm phát triển nhanh trong khi ở những điểm khác lại chậm phát triển hoặc trì trệ.

Các điểm phát triển nhanh này là những trung tâm có lợi thế so sánh với toàn vùng.

Như vậy, có thể chú trọng tác động vào những khu vực trọng điểm làm phát sinh sự

tăng trưởng kinh tế của lãnh thổ. Đó là ngành công nghiệp và dịch vụ có vai trò to

lớn đối với sự tăng trưởng của vùng và đi kèm theo với điểm tăng trưởng là một

ngành công nghiệp then chốt. Ngành công nghiệp then chốt phát triển thì lãnh thổ

được phân bố cũng phát triển.

+ Lý thuyết về phân bố doanh nghiệp trong phát triển lãnh thổ của A.Schoon

(Universite Libre de Bruxelles), thuyết Fordisme cho rằng, ở địa phương tồn tại một

hoặc nhiều doanh nghiệp coi như động lực phát triển và quanh đó người ta tập trung

một số doanh nghiệp khác thường là nhỏ hơn trong mối quan hệ kỹ thuật hay quan

hệ chủ thầu - gia công (được gọi là các thị trường tăng trưởng). Nhà nước tác động

7

đến phát triển các doanh nghiệp thông qua các luật, đầu tư cơ sở hạ tầng, cung cấp

dịch vụ hỗ trợ kinh doanh. Quá trình phát triển nhằm tạo ra trung tâm tăng trưởng

vùng, đồng thời sẽ có tác động đến các vùng khác và các vùng khác có nguy cơ là

không được hưởng sự quan tâm và sẽ rơi vào tình trạng kém phát triển. Sau những

năm 1980, vai trò doanh nghiệp trong vùng có sự thay đổi, phát triển vùng lãnh thổ

có tính ưu tiên cao hơn và vai trò của vùng lãnh thổ theo đúng tên gọi của thực địa,

của môi trường. Mục tiêu bây giờ không còn tác động trực tiếp đến hoạt động của

doanh nghiệp mà tạo ra môi trường thuận lợi để thu hút các doanh nghiệp vào lãnh

thổ mong muốn. Từ đó vai trò hỗ trợ của chính quyền, các địa phương ngày càng

trở nên quan trọng. Chính quyền cũng phải sáng tạo để hỗ trợ, cổ vũ sự sáng tạo của

doanh nghiệp. Đồng thời, các doanh nghiệp lại đặt các vùng vào tình thế cạnh tranh

với nhau theo các tiêu chí như nhân công tại chỗ, dịch vụ cho các doanh nghiệp, cơ

sở hạ tầng.

Trong thực tế ở một số quốc gia cũng đã thành công với việc phát triển kinh

tế vùng, như Vùng Baden - Wurttemberd, Đức; Thành phố công nghiệp Worcester,

Masachusett, (Mỹ); Mô hình đặc khu kinh tế Thẩm Quyến và Hải Nam, (Trung

Quốc).

+ Kỳ họp thứ 53 của Đại Hội đồng LHQ tháng 11/1998, Liên Hợp Quốc

tuyên bố lấy năm 2002 là Năm Quốc tế về Miền núi, kêu gọi Chính phủ các nước,

các tổ chức Phi Chính phủ, các tổ chức quốc tế tự nguyện đóng góp và tập trung

quan tâm đến phát triển bền vững miền núi. Từ đó có nhiều dự án, đề tài nghiên cứu

về phát triển kinh tế - xã hội vùng miền núi trên thế giới.

- Ở nước ta vấn đề xây dựng hệ thống chính sách kinh tế - xã hội trong phát

triển các tỉnh thuộc vùng miền núi: xung quanh vấn đề này đã có nhiều hội thảo, đề

án, công trình và các học giả đề cập đến, như:

+ Trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam giai đoạn 2001 -2010

cũng đã định rõ phương hướng và kế hoạch phát triển cho tất cả các vùng, cho Tây

bắc, Đông bắc, Tây nguyên và Tây Nam bộ. Đồng thời, có nhiều công trình, sách

chuyên khảo của các nhà khoa học, các tổ chức đã được công bố xoay quanh vấn đề

phát triển các vùng miền núi như:

1. Giải pháp đổi mới hoạt động của hệ thống chính trị các tỉnh miền núi nước

ta hiện nay (2003), do PGS.TS Tô Huy Rứa, PGS.TS Nguyễn Cúc, PGS.TS Trần

Khắc Việt (đồng chủ biên), Nxb Chính trị Quốc gia.

2. Đa dạng hoá thu nhập và nghèo ở vùng núi và trung du Bắc bộ Việt Nam -

hình thức, xu hướng và kiến nghị chính sách (2003), do Ngân hàng hợp tác Quốc tế

8

Nhật bản tài trợ cho nghiên cứu và xuất bản và cơ quan Hợp tác Phát triển Thuỵ Sĩ

tài trợ cho Ông Michaen Epprech.

3. Đổi mới kinh tế với đổi mới hệ thống chính trị ở các tỉnh miền núi phía

Bắc nước ta hiện nay (2006), do PGS.TS Nguyễn Cúc, PGS.TS Ngô Ngọc Thắng,

TS Đoàn Minh Huấn (đồng chủ biên), Nxb lý luận Chính trị.

4. Văn hoá các dân tộc Tây Bắc - Thực trạng và những vấn đề đặt ra (2004),

do Trần Văn Bính (chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

5. Các dân tộc thiểu số trong sự phát triển kinh tế - xã hội ở miền núi (1996),

do Bế Văn Đẳng (chủ biên), Nxb Văn hoá dân tộc, Hà Nội.

6. Chính sách cơ cấu vùng, kinh nghiệm quốc tế và sự vận dụng ở Việt Nam

(1996), Viện Nghiên cứu quản lý Kinh tế Trung ương, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

7. Phát triển kinh tế hàng hoá trong nông thôn các tỉnh miền núi phía Bắc

Việt Nam - thực trạng và giải pháp (2000), do Tô Đức Hạnh và Phạm Văn Linh

(chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia.

8. Hệ thống chính trị cấp cơ sở và dân chủ hoá đời sống xã hội nông thôn

miền núi, vùng dân tộc thiểu số các tỉnh miền núi phía Bắc nước ta (2000), do

Nguyễn Quốc Phẩm (chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

9. Xoá đói giảm nghèo ở vùng dân tộc thiểu số nước ta hiện nay - Thực trạng

và giải pháp (2002), do Hà Quế Phẩm (chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

10. Xây dựng đội ngũ cán bộ dân tộc thiểu số ở nước ta trong quá trình đẩy

mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá (2005), do TS Lê Phương Thảo, PGS.TS

Nguyễn Cúc (chủ biên), Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội.

Ngoài ra, còn có hàng loạt các đề tài, bài viết, các cuộc Hội thảo, hội nghị...

liên quan đến vấn đề phát triển kinh tế - xã hội miền núi nói chung, vùng tây bắc nói

riêng, như: “Hội nghị công tác khoa giáo vùng đồng bào dân tộc thiểu số Tây Bắc”;

“Hội nghị đánh giá tình hình phát triển kinh tế xã hội vùng Tây Bắc” của Ban chỉ

đạo Tây Bắc; Đề án “Phát triển công nghiệp vùng Tây Bắc”,... và hàng loạt bài viết

khác của các tác giả trong nước có liên quan đến vùng Tây Bắc nước ta. Tuy nhiên,

việc nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc và tổng kết thực tiễn thực trạng cơ chế

chính sách kinh tế - xã hội các tỉnh thuộc vùng Tây Bắc nước ta, từ đó đề xuất giải

pháp nhằm đổi mới chính sách kinh tế - xã hội các tỉnh thuộc vùng Tây Bắc nước ta

thời gian tới, thì chưa có công trình nào nghiên cứu thấu đáo. Đây chính là hướng

nghiên cứu của đề tài.

9

3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Trên cơ sở hệ thống hoá lý luận về vùng địa phương và chính sách phát triển

vùng địa phương, đặc biệt là vùng đặc thù; đề tài đã phân tích thực trạng thực trạng

cơ chế chính sách kinh tế - xã hội ảnh hưởng đến sự phát triển các tỉnh thuộc vùng

Tây Bắc nước ta thời gian qua; từ đó, đề xuất quan điểm, giải pháp đổi mới cơ chế

chính sách kinh tế - xã hội các tỉnh thuộc vùng Tây Bắc nước ta thời gian tới.

Để đạt được mục tiêu trên, đề tài có nhiệm vụ sau:

- Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về phát triển kinh tế vùng, cơ chế

chính sách trong phát triển kinh tế điạ phương, các đặc điểm cơ bản của vùng tác

động tới việc xây dựng hệ thống và cơ chế chính sách kinh tế - xã hội nhằm phát triển

địa phương; qua đó xác định quy trình và nội dung cơ bản trong hoạch định hệ thống

chính sách và cơ chế chính sách phát triển kinh tế - xã hội địa phương miền núi.

- Phân tích, đánh giá thực trạng hệ thống và cơ chế chính sách kinh tế - xã

hội tác động đến các tỉnh thuộc vùng Tây Bắc nước ta thời gian qua, từ đó đề xuất

một số quan điểm, giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện cơ chế chính sách kinh tế -

xã hội các tỉnh thuộc vùng Tây Bắc nước ta thời gian tới.

4. Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử làm

phương pháp nghiên cứu cơ bản. Ngoài ra, đề tài sử dụng các phương pháp như

phân tích hệ thống, tổng hợp, thống kê, so sánh, tổng kết thực tiễn.

Đề tài đã sử dụng phương pháp điều tra xã hội học bằng cách điều tra sâu

vào các nhóm đối tượng; thực hiện việc khảo sát tại các tỉnh thuộc vùng Tây Bắc

nước ta thông qua việc tổ chức một số cuộc đối thoại với người dân và chính quyền

địa phương để có những kết luận phục vụ cho mục đích nghiên cứu của đề tài.

5. Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài có kết

cấu như sau:

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CƠ CHẾ

CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI PHÁT TRIỂN VÙNG

Chương 2: TÁC ĐỘNG CỦA CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI

CÁC TỈNH THUỘC VÙNG TÂY BẮC NƯỚC TA THỜI GIAN QUA

Chương 3: ĐỔI MỚI CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC

TỈNH THUỘC VÙNG TÂY BẮC NƯỚC TA

10

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CƠ CHẾ

CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI PHÁT TRIỂN VÙNG

1.1. TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH

1.1.1. Khái niệm chính sách

Cho đến nay chưa có một khái niệm hoàn chỉnh về chính sách, ở mỗi quốc gia,

mỗi lĩnh vực, mỗi giai đoạn lịch sử có những quan niệm khác nhau về chính sách.

Theo France Ellis "chính sách được xác định như là đường lối hoạt động của

Chính phủ lựa chọn đối với mọi lĩnh vực của nền kinh tế, kể cả mục tiêu mà Chính

phủ tìm kiếm và lựa chọn phương pháp để theo đuổi mục tiêu đó".

Thmas R.Dye đưa ra một định nghĩa ngắn gọn hơn: “chính sách công là cái

mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm”.

Có rất nhiều khái niệm về chính sách, có thể liệt kê như sau: Chính sách là một

quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách

kiên định trong việc giải quyết vấn đề (James Anderson 2003); Chính sách công là một

tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các

nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục

tiêu đó (William Jenkin 1978); Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa

chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan

Nhà nước hay các quan chức Nhà nước đề ra (William N. Dunn, 1992); Chính sách

công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành (Peter Aucoin 1971);

Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng một cách trực

tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân (B. Guy Peter 1990);

Theo Charles O. Jones (1984), chính sách công là một tập hợp các yếu tố gồm:

i) Dự định (intentions): mong muốn của chính quyền; 2i) Mục tiêu (goals): dự định

được tuyên bố và cụ thể hóa; 3i) Đề xuất (proposals): các cách thức để đạt được mục

tiêu; 4i) Các quyết định hay các lựa chọn (decisions or choices); 5i) Hiệu lực (effects);

Kraft và Furlong (2004) đưa ra một định nghĩa tổng hợp hơn. Theo đó, chính sách công

là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn

đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp

thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức

năng thực hiện những chương trình.

11

Trong cuốn Đại từ điển tiếng Việt, “chính sách là chủ trương và các biện

pháp của một Đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội: như

chính sách đối ngoại của nhà nước, chính sách dân tộc”. Giáo trình “Chính sách

kinh tế - xã hội” của trường Đại học kinh tế quốc dân, các tác giả đồng nghĩa chính

sách công với chính sách kinh tế xã hội và đưa ra định nghĩa: "Chính sách kinh tế -

xã hội là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp và công cụ mà nhà nước

sử dụng để tác động lên các đối tượng và khách thể quản lý nhằm giải quyết vấn đề

chính sách thực hiện mục tiêu nhất định theo hướng mục tiêu tổng thể của xã hội”.

Có thể rút ra một số đặc trưng cơ bản của chính sách:

- Chính sách là tư tưởng điển hình về kiểu can thiệp của nhà nước vào kinh

tế thị trường.

- Chính sách là hành động can thiệp của nhà nước nhằm giải quyết một hoặc

một số vấn đề chín muồi. Đó là những vấn đề lớn, có tầm ảnh hưởng rộng mang

tính bức xúc trong đời sống xã hội.

- Chính sách giải quyết những mục tiêu bộ phận, có thể mang tính dài hạn,

trung hạn hoặc ngắn hạn nhưng phải hướng vào việc thực hiện những mục tiêu

chung, mang tính tối cao của đất nước.

- Chính sách không chỉ thể hiện kế hoạch của các nhà hoạch định chính sách

mà còn bao gồm những hành vi thực hiện những kế hoạch trên.

- Chính sách của nhà nước đề ra nhằm phục vụ lợi ích chung của nhiều người

hoặc của xã hội.

- Chính sách là một quá trình do nhiều người, nhiều tổ chức tham gia.

- Chính sách có phạm vi tác động rộng lớn. Chính sách có thể tác động đến

mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, thể hiện sự cần thiết can thiệp của nhà

nước trong các lĩnh vực đó.

Khái quát các đặc trưng trên đây, có thể quan niệm: Chính sách là tổng thể

các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp và công cụ mà nhà nước sử dụng tác động

lên các chủ thể kinh tế - xã hội nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định theo

hướng mục tiêu tổng thể của đất nước. So với luật pháp, chính sách có độ co giãn

và mềm dẻo, khi đó chính sách là sự kết hợp chặt chẽ giữa các nhân tố chủ quan với

các điều kiện khách quan.

Nội hàm của chính sách là các quan điểm định hướng đến mục tiêu, hệ thống

giải pháp, biện pháp và các công cụ tác động của Nhà nước. Hệ thống giải pháp,

12

biện pháp và các công cụ đó nhằm điều chỉnh các hoạt động của các chủ thể trong

nền kinh tế - xã hội, tương thích với từng thời gian và đối tượng quản lý nhất định.

Những yếu tố cơ bản của chính sách bao gồm:

- Chủ thể của chính sách: cơ quan nào chịu trách nhiệm.

- Mục tiêu của chính sách: mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể.

- Đối tượng tác động của chính sách: ai là người thụ hưởng.

- Công cụ và phương tiện để thực hiện chính sách: sử dụng cách thức tác

động gì, thông qua hình thức nào.

1.1.2. Phân loại chính sách

Phân loại chính sách là một việc làm mang tính quy ước, song có ý nghĩa

quan trọng vì nó làm rõ các loại đối tượng mà chính sách cần điều chỉnh mục tiêu

để thực hiện. Hiện nay đang tồn tại một số cách phân loại sau:

- Theo lĩnh vực tác động, có các loại chính sách sau:

+ Các chính sách kinh tế, là những chính sách điều tiết các mối quan hệ kinh

tế nhằm tạo ra động lực phát triển kinh tế. Các chính sách kinh tế bao gồm nhiều

chính sách: (1) Chính sách tài chính; (2) Chính sách tiền tệ, tín dụng; (3) Chính sách

phân phối; (4) Chính sách kinh tế đối ngoại; (5) Chính sách cơ cấu kinh tế; (6)

Chính sách cạnh tranh; (7) Chính sách phát triển các loại hình thị trường... Các

chính sách kinh tế có tầm quan trọng hàng đầu đối với sự phát triển của đất nước vì,

nó đóng vai trò tạo ra cơ sở để thực hiện tất cả các chính sách khác.

+ Các chính sách xã hội, là những chính sách điều tiết các mối quan hệ xã

hội, làm cho xã hội phát triển theo hướng công bằng, văn minh. Các chính sách xã

hội cơ bản bao gồm: Chính sách lao động và việc làm; Chính sách dân số và kế

hoạch hoá gia đình; Chính sách an sinh xã hội; Chính sách bảo đảm sức khoẻ toàn

dân; Chính sách xoá đói, giảm nghèo; Chính sách bảo vệ môi trường...

+ Các chính sách văn hoá, là những chính sách nhằm phát triển nền văn hoá

với tư cách là nền tảng tinh thần của xã hội, là động lực phát triển xã hội. Các chính

sách văn hoá cơ bản gồm, chính sách giáo dục và đào tạo; Chính sách phát triển

khoa học - kỹ thuật và công nghệ; Chính sách văn hoá thông tin; Chính sách bảo tồn

và phát huy di sản và truyền thống dân tộc...

+ Chính sách đối ngoại, là những chính sách điều tiết các mối quan hệ đối

ngoại của một đất nước với các quốc gia và các tổ chức trên thế giới. Đây là bộ

phận chính sách rất quan trọng vì trong điều kiện thế giới đang ở xu thế tăng cường

13

mở cửa và hội nhập, nếu một quốc gia không có những quyết sách đối ngoại đúng

đắn thì sẽ bị cô lập và tụt hậu.

+ Chính sách an ninh, quốc phòng, bao gồm các chính sách an ninh và các

chính sách quốc phòng. Đó là những chính sách hướng vào việc tăng cường tiềm

lực quốc phòng, an ninh, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, tạo điều kiện cho công

cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước.

- Theo phạm vi ảnh hưởng và quy mô tác động, có thể chia chính sách thành:

+ Chính sách vĩ mô, là những chính sách được xây dựng nhằm vận hành nền

kinh tế quốc dân, có tác động đến những cân đối tổng thể (vĩ mô) của nền kinh tế -

xã hội, chi phối nhiều lĩnh vực, có ảnh hưởng đến lợi ích của đông đảo nhân dân.

Các chính sách vĩ mô thường có hiệu lực thực thi trên phạm vi cả nước. Ví dụ,

chính sách tài chính, chính sách tiền tệ, tín dụng, chính sách phân phối, chính sách

kinh tế đối ngoại... được coi là những chính sách vĩ mô quan trọng nhất.

+ Chính sách trung mô, là những chính sách có quy mô tác dụng lên những

bộ phận hay phân hệ của xã hội. Ví dụ như chính sách điều tiết cơ cấu của một ngành

kinh tế, chính sách phát triển cơ cấu thành phần kinh tế, chính sách phát triển vùng,

chính sách cấp tỉnh.

+ Chính sách vi mô là những chính sách tác động lên những chủ thể kinh tế -

xã hội cụ thể như các đơn vị cơ sở hay nhóm người riêng biệt trong xã hội. Các

chính sách vi mô bao gồm chính sách nhân sự tài chính doanh nghiệp, chính sách

thi tuyển công chức... Ngay cả những chính sách như chính sách công nghiệp, chính

sách nông nghiệp cũng có thể được coi là chính sách vi mô vì điều tiết hoạt động

của các doanh nghiệp, các hộ, các cá nhân.

Tuy nhiên, mọi sự phân loại chỉ là tương đối. Chẳng hạn có quan điểm cho

rằng các chính sách ngành vừa là chính sách trung mô vừa là chính sách vi mô.

Trong thực tế, người ta thường nhắc đến chính sách vĩ mô và chính sách vi mô

nhiều hơn, ít nhắc đến chính sách trung mô.

- Phân theo thời gian phát huy hiệu lực, có các loại chính sách sau:

+ Chính sách dài hạn, là những chính sách được áp dụng lâu dài nhằm thực

hiện những mục tiêu chiến lược, dài hạn của đất nước. Một trong những chính sách

dài hạn quan trọng của nước ta hiện nay là chính sách phát triển các kinh tế nhiều

thành phần . Chính sách này có tác dụng khuyến khích các thành phần kinh tế phát

triển, yên tâm đầu tư mọi nguồn lực để sản xuất kinh doanh lâu dài, làm giàu cho

mình và cho đất nước.

14

+ Chính sách trung hạn, là những chính sách có hiệu lực trong khoảng thời

gian từ 3 đến 7 năm. Những chính sách này tập trung vào những vấn đề có ảnh

hưởng không nhỏ đến đời sống kinh tế - xã hội, nhưng có thể giải quyết được trong

một thời gian nhất định. Những chính sách loại này có thể là chính sách chống lạm

phát, chính sách xoá đói, giảm nghèo, chính sách chống suy thoái kinh tế...

+ Chính sách ngắn hạn, là những chính sách được áp dụng trong khoảng thời

gian ngắn, dưới 3 năm nhằm vào những vấn đề có thể giải quyết nhanh chóng. Các

chính sách ngắn hạn có thể là chính sách tỷ giá hối đoái, chính sách kiểm soát các

ngân hàng cổ phần, chính sách mức giá trần đối với thu mua nông sản phục vụ xuất

khẩu...

- Phân theo cấp độ của chính sách: Phụ thuộc vào chủ thể quyết định chính

sách, có thể chia thành các loại chính sách sau:

+ Nhóm chính sách do Quốc hội ra quyết định;

+ Nhóm chính sách của Chính phủ;

+ Nhóm chính sách của địa phương, do chính quyền địa phương (Hội đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân) quyết định.

Qua nghiên cứu hệ thống chính sách theo các tiêu chí khác nhau, cho thấy

mỗi chính sách có mục tiêu riêng, tác động vào các lĩnh vực cụ thể của nền kinh tế,

song đều có ảnh hưởng đến lĩnh vực khác, do vậy để đem lại hiệu quả cao cần đảm

bảo tính hệ thống, tính đồng bộ và tính thực tiễn trong hoạch định chính sách kinh

tế nhằm "cộng hưởng" các tác động đồng hướng, hạn chế các tác động ngược chiều

giữa các chính sách.

1.1.3. Quy trình ban hành và tổ chức thực hiện chính sách

Có thể nói, chính sách công gắn chặt với bản chất Nhà nước, nền tảng của

chính sách công là các chức năng của Nhà nước, cụ thể là tính chính trị với vai trò

cân bằng của các nhóm lợi ích, sự can thiệp của Nhà nước vào các thất bại thị

trường và sự thể hiện trong các quy định. Trên nền tảng đó, thiết kế chính sách công

thực chất là việc giải quyết vấn đề, dưới một loạt các ảnh hưởng, điều kiện đã nêu trên.

Chính sách thành công hay thất bại phụ thuộc vào việc có giải quyết được vấn đề hay

không.

Các mô hình thể hiện quá trình hoạch định và thực hiện chính sách công như

mô hình M.Guns (1966) và mô hình K.John (1970). Trong đó K.John đã đưa ra mô

hình cụ thể về một quá trình xây dựng và thực hiện chính sách, bao gồm các hoạt

động: hoạch định, thể chế hoá, tổ chức, chỉ đạo và kiểm tra thực hiện [ 43, tr. 30].