Điều tra khảo sát, thống kê lượng thải, đánh giá mức độ ô nhiễm môi trường do khí thải công nghiệp và đề xuất các biện pháp giảm thiểu ô nhiễm môi trường do khí thải công nghiệp- CĐ4: chính sách và qui phạm pháp luật

BỘ

BỘ CÔNG THƯƠNG

VIỆN NGHIÊN CỨU CƠ KHÍ

TUYỂN TẬP BÁO CÁO CHUYÊN ĐỀ

DỰ ÁN PHỤC VỤ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NĂM 2007

NHÓM CHUYÊN ĐỀ 4

CHÍNH SÁCH VÀ QUI PHẠM PHÁP LUẬT

Thuộc dự án:

“ĐIỀU TRA, KHẢO SÁT THỐNG KÊ LƯỢNG THẢI, ĐÁNH GIÁ MỨC ĐỘ Ô NHIỄM

MÔI TRƯỜNG DO KHÍ THẢI CÔNG NGHIỆP VÀ ĐỀ XUẤT CÁC BIỆN PHÁP GIẢM

THIỂU Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG

DO KHÍ THẢI CÔNG NGHIỆP”

Hà Nội - 2007

Bé c«ng th−¬ng

ViÖn nghiªn cøu c¬ khÝ

B¸o c¸o chuyªn ®Ò

Tªn chuyªn ®Ò:

PH¢N TÝCH nh÷ng t¸c ®éng tÝch cùc vµ h¹n chÕ cña

chÝnh s¸ch liªn quan ®Õn kiÓm so¸t chÊt l−îng

kh«ng khÝ do nguån th¶i c«ng nghiÖp

Thuéc nhiÖm vô n¨m 2007: “®iÒu tra, kh¶o s¸t thèng kª l−îng

th¶i, ®¸nh gi¸ møc ®é « nhiÔm m«i tr−êng do khÝ th¶i

c«ng nghiÖp vµ ®Ò xuÊt c¸c biÖn ph¸p gi¶m thiÓu « nhiÔm

m«i tr−êng do khÝ th¶i c«ng nghiÖp”

Thuéc dù ¸n: “ C¶i thiÖn chÊt luîng kh«ng khÝ c¸c ®« thÞ do

nguån th¶i c«ng nghiÖp”

Chñ tr× thùc hiÖn dù ¸n: TS. D−¬ng V¨n Long

§¬n vÞ thùc hiÖn dù ¸n: TTTB & CN M«i tr−êng

Hà Néi, 2007

2

MỤC LỤC

ĐẶT VẤN ĐỀ .......................................................................................................3

I. CÁC CHÍNH SÁCH LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG

KHÔNG KHÍ CỦA VIỆT NAM. ..........................................................................5

II. PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ - THỰC TRẠNG

VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ. ......................................................7

II.1. Thực trạng pháp luật về quản lý ô nhiễm không khí tại Việt Nam ........7

II.2. Pháp luật nước ngoài về kiểm soát ô nhiễm không khí............................8

III. NHỮNG THUẬN LỢI TRONG CÔNG TÁC XÂY DỰNG, BAN HÀNH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG KHÔNG

KHÍ Ở CÁC ĐỊA PHƯƠNG................................................................................11

IV. NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC CHỦ YẾU TRONG CÔNG TÁC

XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ MÔI

TRƯỜNG Ở CÁC ĐỊA PHƯƠNG......................................................................15

IV.1. Thiếu văn bản hướng dẫn cụ thể của Trung ương................................15

IV.2. Khó khăn trong việc thực hiện công tác rà soát hệ thống văn bản quy

phạm pháp luật về tài nguyên và môi trường .................................................15

IV.3. Quy định trong các văn bản còn chưa thống nhất ................................15

IV.4. Các khó khăn, vướng mắc khác ..............................................................16

IV.5. Khó khăn do thiếu công cụ kinh tế hỗ trợ bảo vệ môi trường đối với

khí thải.................................................................................................................16

IV.5.1. Về đối tượng chịu phí .............................................................................18

IV.5.2. Về đối tượng nộp phí...............................................................................18

IV.5.3. Về cơ chế thu, nộp phí ............................................................................19

V. HƯỚNG ĐỀ XUẤT CÔNG CỤ KINH TẾ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐỐI

VỚI KHÍ THẢI. ...................................................................................................20

V.1. Hướng đề xuất với cơ chế thu phí khí thải: .............................................20

V.2. Về tổ chức thu phí ......................................................................................23

V.3. Về phân bổ nguồn phí ................................................................................23

KẾT LUẬN .........................................................................................................24

TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................25

3

ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa của nước ta hiện nay, công tác

bảo vệ môi trường có một vai trò rất quan trọng nhằm phát triển bền vững, giữ

cân bằng giữa phát triển kinh tế xã hội và bảo vệ môi trường. Nói cách khác,

phát triển kinh tế tạo ra tiềm lực kinh tế để bảo vệ môi trường, còn bảo vệ môi

trường tạo ra các tiềm năng tự nhiên và xã hội mới cho công cuộc phát triển kinh

tế xã hội trong tương lai. Trong những năm trước đây, sự lơ là về bảo vệ môi

trường đã đem lại cho Việt Nam những hậu quả nặng nề về kinh tế cũng như xã

hội. Với tốc độ phát triển kinh tế mạnh mẽ hiện nay, Việt Nam đã và đang cố

gắng hết sức để giảm thiểu tình trạng ô nhiễm môi trường. Việt Nam tuy là một

nước nghèo nhưng đã có một sự tiếp cận đầy trách nhiệm khi coi môi trường là

một trong bốn nhân tố chính của một xã hội phát triển bền vững “Kinh tế - Môi

trường - Xã hội - Văn hóa” gắn việc bảo vệ môi trường với các chính sách phát

triển kinh tế xã hội. Cïng với việc tham gia ký kÕt ch−¬ng tr×nh “Kh«ng khÝ

s¹ch”, ®ßi hái ph¶i cã nh÷ng ch−¬ng tr×nh hµnh ®éng phï hîp nh»m gi¶m thiÓu

vµ tiÕn tíi ng¨n ngõa sù ph¸t th¶i c¸c chÊt « nhiÔm kh«ng khÝ vµo m«i tr−êng,

trong ®ã cã c¸c c¬ së c«ng nghiÖp, ®Æc biÖt lµ c¸c c¬ së g©y « nhiÔm m«i tr−êng

nghiªm träng. Thùc hiÖn phßng chèng vµ kh¾c phôc « nhiÔm m«i tr−êng do c¸c

ho¹t ®éng s¶n xuÊt c«ng nghiÖp g©y ra lµ mét trong nh÷ng vÊn ®Ò −u tiªn trong

c¸c ho¹t ®éng b¶o vÖ m«i tr−êng. Với mục tiêu cơ bản là “ Ngăn ngừa ô nhiễm

môi trường, phục hồi và cải thiện môi trường ở những nơi, những vùng đã bị suy

thoái, từng bước nâng cao chất lượng môi trường ở các khu công nghiệp, đô thị,

và nông thôn, góp phần phát triển kinh tế xã hội bền vững, nâng cao chất lượng

đời sống của nhân dân, tiến hành thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại

hóa đất nước” theo chỉ thị 36CT/TW của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung

Ương Đảng Cộng Sản Việt Nam, các cơ quan ban ngành đã thực hiện các chính

sách, ban hành các loại văn bản pháp luật nhằm kiểm soát chặt chẽ chất lượng

không khí do các nguồn thải công nghiệp với các mục tiêu “ Hướng tới sự phát

4

triển bền vững; Kết hợp các mục tiêu quốc tế - quốc gia – vùng lãnh thổ và cộng

đồng dân cư trong việc bảo vệ môi trường; Quản lý chặt chẽ từ quan điểm tiếp

cận hệ thống với việc thực hiện bằng nhiều biện pháp và công cụ tổng hợp đa

dạng và thích hợp”. Các biện pháp và công cụ trên bao gồm một hệ thống văn

bản luật pháp, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách rất lơn và đa dạng.

Trong khuôn khổ dự án “C¶i thiÖn chÊt l−îng kh«ng khÝ c¸c ®« thÞ do nguån

th¶i c«ng nghiÖp” là dù ¸n thuéc Khung kÕ ho¹ch tæng thÓ thùc hiÖn Ch−¬ng

tr×nh c¶i thiÖn chÊt l−îng kh«ng khÝ ë c¸c ®« thÞ do Bé Giao th«ng VËn t¶i chñ tr×

thùc hiÖn theo QuyÕt ®Þnh sè 4121/Q§-BGTVT ngµy 01/11/2005 cña Bé tr−ëng

Bé Giao th«ng VËn t¶i nh»m thùc hiÖn QuyÕt ®Þnh sè 256/2003/Q§-TTg ngµy

02/12/2003 cña Thñ t−íng ChÝnh phñ phª duyÖt ChiÕn l−îc b¶o vÖ m«i tr−êng

quèc gia ®Õn n¨m 2010 vµ ®Þnh h−íng ®Õn n¨m 2020, nhóm thực hiện dự án đã

tiến hành “ Phân tích những tác động tích cực và hạn chế của các chính sách

liên quan đến kiểm soát chất lượng không khí do nguồn thải công nghiệp”.

5

I. CÁC CHÍNH SÁCH LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG

KHÔNG KHÍ CỦA VIỆT NAM.

Chính sách bảo vệ môi trường trong công nghiệp lấy nguyên tắc chỉ đạo là

phòng ngừa, trong đó doanh nghiệp là mắt xích quan trọng nhất. Tư tưởng chủ

đạo xuyên suốt là phòng ngừa ngay từ sớm, dựa trên các nội dung sau:

- Phòng ngừa từ doanh nghiệp là cấu thành quan trọng nhất của toàn bộ chính

sách. Nội dung cơ bản là xây dựng năng lực tự kiểm soát và chủ động bảo vệ

môi trường của doanh nghiệp. Bản chất của những vấn đề môi trường trong

doanh nghiệp cũng vẫn là những vấn đề của sản xuất, mà mấu chốt là năng lực

lựa chọn. Những điều chỉnh ngày nay về sản phẩm/công nghệ có xu hướng cùng

lúc đạt cả lợi ích về môi trường và hiệu quả/cạnh tranh của doanh nghiệp. Đây là

những đòi hỏi mới trong xu thế phát triển hội nhập nhiều biến động và trong bối

cảnh khủng hoảng nguyên liệu, năng lượng luôn đe dọa. Bên cạnh đó, yếu tố

quyết định không thể thiếu là những thay đổi trong định chế về tài chính của

doanh nghiệp, làm sao đưa các hạch toán môi trường vào bảng cân đối chung

như là những chi phí hợp pháp trước thuế. Không có những cơ chế tài chính

thích hợp, doanh nghiệp cũng không thể giải quyết vấn đề tự đầu tư cho bảo vệ

môi trường tại doanh nghiệp.

- Kiểm soát ô nhiễm công nghiệp, được đổi mới chuyển sang kiểm soát theo

chuỗi hệ thống và tăng cường sự tham gia của cộng đồng thay thế cho tiếp cận

kiểm soát đầu - cuối như trước đây. Hiện tại, cách thức kiểm soát dựa trên các

cam kết của doanh nghiệp và đánh giá tác động môi trường là chưa đầy đủ. Vấn

đề này sẽ được điều chỉnh, nhấn mạnh nhiều hơn tới chế độ báo cáo và quan trắc

môi trường doanh nghiệp.

- Kiểm soát môi trường tại doanh nghiệp, sẽ bắt đầu từ kiểm soát nguyên liệu

đầu vào, từ nguồn cung cấp (các vùng nuôi trồng, khai thác) đến quá trình sản

xuất và đầu ra của sản phẩm. Các quy định và nội dung kiểm soát sẽ được lồng

6

ghép trong Báo cáo môi trường bắt buộc của doanh nghiệp. Chế độ báo cáo bắt

buộc sẽ được thể chế hóa thành các quy định/quy chế và chi tiết hóa theo đặc

điểm từng ngành.

- Tăng cường sự tham gia của cộng đồng vào việc giám sát các hoạt động công

nghiệp, các quá trình ra quyết định liên quan tới các dự án gây ô nhiễm. Khuyến

khích doanh nghiệp có những cam kết với cộng đồng, tăng cường tiếp xúc và

trao đổi thông tin với cộng đồng về những hoạt động sản xuất của mình.

- Thực hiện sản xuất sạch hơn (SXSH) là nội dung quan trọng trong chiến lược

phòng ngừa bởi cùng lúc đem lại lợi ích kinh tế và môi trường. Nếu như tiếp cận

đầu-cuối làm tăng chi phí giá thành, thì SXSH tự nó có thể tạo ra các lợi ích,

trang trải chi phí. Quan trọng hơn, tiếp cận SXSH phù hợp với triết lý phòng

ngừa là bảo vệ môi trường từ ngay trong quá trình sản xuất, nhấn mạnh đến tiết

kiệm và giảm chi phí, trên cơ sở đó giảm chất thải. Đó còn là một chiến lược liên

tục gắn sản xuất với bảo vệ môi trường, góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh

phù hợp với các loại hình doanh nghiệp. Điểm chốt trong chiến lược SXSH ở

Việt Nam là phải chọn bước đi phù hợp, hướng đến diện rộng trước mắt, với các

giải pháp ít tốn kém hơn là tiếp cận sao chép, nhưng khó khả thi.

Có thể nhận thấy mặt tích cực và hạn chế của các chính sách liên quan đến kiểm

soát chất lượng không khí do nguồn thải công nghiệp chính là những mặt tích

cực và hạn chế của pháp luật về quản lý ô nhiễm không khí do nguồn thải công

nghiệp của Việt Nam.

7

II. PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ - THỰC TRẠNG

VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ.

II.1. Thực trạng pháp luật về quản lý ô nhiễm không khí tại Việt Nam

So với các mảng pháp luật quản lý các thành phần môi trường khác như

quản lý đất, quản lý nguồn nước, quản lý các nguồn sinh vật và hệ sinh thái...,

pháp luật về quản lý không khí ở Việt Nam hiện còn rất thiếu, yếu và tản mạn,

gây không ít khó khăn trong việc áp dụng. Thực trạng này là một trong những

nguyên nhân khiến cho tình trạng ô nhiễm môi trường không khí ở nước ta càng

trở nên khó kiểm soát, đặc biệt là khi tốc độ đô thị hoá, công nghiệp hoá đang

diễn ra ngày càng mạnh mẽ.

Cho đến trước khi Luật Bảo vệ môi trường 2005 được ban hành, không tìm

thấy một văn bản pháp luật nào quy định riêng về quản lý và kiểm soát ô nhiễm

không khí, ngoại trừ Quyết định 35/2002/QĐ-BKHCNMT ngày 25/6/2002 của

Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ và Môi trường về việc công bố Danh mục

Tiêu chuẩn Việt Nam về Môi trường bắt buộc áp dụng trong đó có 12 tiêu chuẩn

về chất lượng không khí.

Các quy định về quản lý và kiểm soát bụi, khí thải, và quản lý khí thải gây

hiệu ứng nhà kính tại các Điều 83, 84 trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005

được xem là bước tiến lớn trong quá trình phát triển của pháp luật môi trường

nói chung, pháp luật về quản lý và kiểm soát chất lượng không khí nói riêng. Với

những quy định bắt buộc các cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ phải có biện

pháp giảm thiểu và xử lý bụi, khí thải đạt quy chuẩn kĩ thuật trước khi thải ra

môi trường, bảo đảm không để rò rỉ, phát tán khí thải, hơi, khí độc hại ra môi

trường; các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, cụm

công nghiệp, khu du lịch và khu vui chơi giải trí tập trung bắt buộc phải có hệ

thống xử lý khí thải đạt quy chuẩn kĩ thuật môi trường và được vận hành thường

xuyên; cho thấy các căn cứ pháp lý để kiểm soát ô nhiễm không khí đang được