Sự phát triền của hành chính và cải cách hành chính

MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH

VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH

1

MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH

VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH

Th.s. Nguyễn Khắc Hùng

Th.s. Phạm Đức Toàn

Khái lược:

Đã có nhiều tác giả trong nước và trên thế giới viết về sự tiến hoá của hành chính với tư

cách là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Có nhiều cách lập luận khác nhau

và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khác nhau về vấn đề này. Tuy vậy, lịch sử phát

triển của loài người cho thấy có những quy luật nhất định tác động tới mọi phương diện đời

sống chính trị, kinh tế và xã hội của mỗi quốc gia. Hành chính cũng không nằm ngoài quy

luật tiến hoá đó. Loạt bài viết này mong muốn đóng góp thêm một cách nhìn mới vào sự vận

động này. Tác giả sẽ bắt đầu từ hành chính với tư cách làm một lĩnh vực chung, tới sự vận

động của hành chính gắn với các yêu cầu biến đổi hành chính làm cho nó phù hợp hơn với

quá trình phát triển. Qua việc đánh giá các mối quan hệ biện chứng giữa các vấn đề lý luận

và khái niệm, kết hợp với các kinh nghiệm cải cách hành chính ở Phương Tây, tại các nước

đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt ở Trung

Quốc và Việt Nam, có thể rút ra một con đường nhất định. Chắc chắn sẽ còn nhiều điểm còn

gây nên tranh luận trong loạt bài này, song tác giả sẽ đi từ những lập luận của mình để dẫn

tới một số kết luận liên quan tới việc đổi mới nền hành chính nhà nước và công cuộc cải

cách hành chính nhà nước ta hiện nay.

Sự vận động của hành chính

Theo nhiều học giả (ví dụ: Lynn, 1996; Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hùng, 1998), khái

niệm “hành chính” xuất hiện từ lâu đời, cùng với sự hình thành nhà nước. Có thể lấy Ai Cập

cổ đại làm một minh chứng, khi quốc gia này sử dụng bộ máy hành chính của mình để điều

tiết thuỷ lợi từ dòng chảy của sông Nin, tới việc xây dựng nên các kim tự tháp nổi tiếng.

Triều đại nhà Hán ở Trung Quốc (từ năm 206 trước Công nguyên tới năm 220 sau Công

nguyên) đã vận dụng Khổng giáo vào việc tuyển lựa quan lại, theo đó chính quyền phải do

những người được chọn ra bằng phẩm chất và năng lực chứ không phải do thiên bẩm. Ở

Châu Âu các quốc gia La Mã, Hy Lạp và Tây Ban Nha cổ đại cũng được xem là các vương

triều hành chính, được trung ương điều hành bằng các quy định và luật lệ. Tại Pháp vào thế

kỷ thứ 18, vua Na-pô-lê-ông đã sử dụng bộ máy hành chính của mình rất tài tình để bảo đảm

quân nhu và lương thảo cho các cuộc chinh chiến kéo dài tại những miền xa xôi. Mặc dù

hành chính khi đó tồn tại dưới hình thức này hay hình thức khác, các lập luận mang tính khái

niệm về hành chính và cải cách hành chính chỉ mới nở rộ từ khoảng giữa thế kỷ 19

(Caiden,1969,1984,1991; Hammergren, 1983; Mutahaba, 1989; Hughes, 1998).

Mối quan tâm nhằm thay đổi các hệ thống hành chính từ thời cổ đại này bắt nguồn từ việc

hoạt động của nhà nước ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp, và mang lại một hình thái

hành chính mới mà ngày nay thường được gọi là “ mô hình hành chính truyền thống”.

2

Hughes (1998, tr : 22) viết “ thay vì việc trước kia chỉ có những người nghiệp dư có lòng

tận trung với các bậc vương hầu, việc điều hành các tổ chức nhà nước hiện đã trở thành công

tác mang tính chuyên môn. Các công chức là những người rất được tôn trọng và họ hình

thành nên một giới chóp bu hành chính riêng (Meksawan, 1996). Giới chính trị gia có thể

nắm chính quyền hay rời bỏ, song bộ máy diều hành nhà nước vẫn nằm trong tay các quan

chức thường nhật, và sự chuyển giao chế độ nhiều khi diễn ra khá thông suốt.

Mô hình hành chính truyền thống mang nhiều đặc điểm như: nền hành chính chịu sự kiểm

soát hình thức của giới lãnh đạo chính trị, có một bộ máy thư lại theo hệ thứ bậc chặt chẽ,

với các quan chức được tuyển dụng và bổ nhiệm lâu dài. Họ là những người trung lập về

mặt chính trị , không theo một đảng phái nào, và phục vụ tận tâm bất kì chính đảng cầm

quyền nào. Họ thường không tham gia vào việc hoạch định chính sách mà chỉ điều hành việc

thực thi các chính sách do các chính trị gia hoạch định nên (Hughes, 1998). Nền tảng lý luận

cũng như cơ sở để cải cách mô hình hành chính truyền thống này xuất hiện cùng với nhiều

học giả là những người cho rằng các phương thức mới khi đó đang được vận dụng rộng rãi

trong việc quản lý các doanh nghiệp có thể tiếp thu vào hoạt động của chính phủ. Từ đó,

“hành chính” với ý nghĩa ban đầu tương tự như “quản lý” đã đi qua quá trình tiến hoá riêng

và giữa hai hiện tượng đã có sự hấp thụ, tương tác lẫn nhau1

.

Bắt đầu từ Anh quốc, có những người như ngài Charles Trevelyan, đã nhận thấy rõ các

nhược điểm của chính mô hình hành chính truyền thống, và viết nên Bản báo cáo Northcote￾Tryvelyan nổi tiếng (Wheaton, 1968). Bản báo cáo này được viết ra năm 1854 và khuyến

nghị rằng “cần lưạ chọn kỹ lưỡng những người trẻ tuổi vào các ngạch bậc thấp để thực thi

công vụ” thông qua “việc lập nên một hệ thống thi tuyển thoả đáng trước khi bổ nhiệm”.

Đây chính là khuyến nghị đầu tiên nhằm bãi bỏ chế độ bảo trợ và thay vào đó là việc tổ chức

các cuộc thi tuyển cạnh tranh công khai với sự giám sát của một hội đồng tuyển dụng ở

trung ương; tổ chức lại các cơ quan ở ttrung ương để thực hiện công tác trí tuệ và công tác

cơ học riêng rẽ nhau; và sử dụng khái niệm “công tích” cho các chức danh cao cấp thuộc bộ

máy thư lại.

Ngay như ở nước ta, các ý tưởng về đổi mới một số phương diện hoạt động của bộ máy

quan lại cũng đã có từ lâu. Ngay từ thời nhà Đinh lập nên một quốc gia Việt Nam độc lập, tự

chủ, tới các triều đại nhà Lê, Trần, cho tới triều nhà Nguyễn sau này, đã tiến hành nhiều kỳ

thi tuyển các quan lại làm việc cho bộ máy do nhà Vua đứng đầu. Việc thi tuyển hoàn toàn

căn cứ vào tài năng và sự học hành của các sĩ tử, một người nghèo khó, không có vai vế và

địa vị gì trong xã hội, nếu qua kỳ thi tuyển này, lập tức được bổ nhiệm làm quan. Các triều

đại còn có các qui định cụ thể và chặt chẽ về các hành vi và những việc các quan không

được làm như người làm quan tại vùng nào thì không được mua điền trạch tại đó, hoặc

không được đưa vợ con vào làm trong công sở của mình v.v.

Có ấn tượng sâu sắc vì cải cách diễn ra tại Anh, Luật công vụ Mỹ (Luật Pendeleton) đã được

ban hành năm 1883 và thành lập ra hội đồng công vụ thuộc cả hai đảng. Luật này qui định

bốn điều chủ yếu: (i) tổ chức thi tuyển cạnh tranh cho tất cả những người nào đăng ký vào

nền công vụ được phân loại; (ii) bổ nhiệm những người nào đạt điểm cao nhất qua kỳ thi

tuyển này vào công vụ; (iii) qui định thời hạn tập sự trước khi người đó được chính thức bổ

nhiệm; và (iv) bổ nhiệm tính theo tỷ lệ dân cư tại địa bàn của bang hay các vùng chủ yếu của

các bang (Gladden, 1972, do Hughes trích dẫn, 1998). Sau này, Tổng thống đời thứ 28 của

Mỹ là Woodrow Wilson vào đầu thế kỷ 20, do không ủng hộ chế độ thải loại 1

nên đã đưa ra

1

Vũ Huy Từ, Nguyễn Khắc Hùng, 1998, Hành chính học và cải cách hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998.

1

Spoil system (xuất hiện tại Mỹ): chế độ bổ nhiệm công chức, nhất là công chức cấp cao theo sự vận động chính trị, hay được giới chính

trị gia đỡ đầu, không căn cứ vào yêu cầu và năng lực thực tế của người đó (TG).

3