Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu

giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên

Tôn Thu Hiền

Chuyên ngành: Kinh tế tài chính – ngân hàng

Mã số: 62.31.12.01

Họ và tên cán bộ hướng dẫn khoa học:

1. PGS,TS Bạch Thị Minh Huyền

2. TS Nguyễn Đình Hợi

2011

2

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Nghèo được xác định là vấn đề không chỉ với các nước đang phát triển

mà cả với các nước phát triển. Nghịch lý về sự gia tăng nghèo trong điều kiện

tăng trưởng kinh tế cao đã được thế giới xác nhận. Trách nhiệm của các nước

giàu trong việc giảm nghèo cũng đã được thể hiện qua việc một trăm tám

mươi nguyên thủ quốc gia trong đó có Việt Nam đã ký Tuyên bố Thiên niên

kỷ vào tháng 10 năm 2000, cam kết đạt Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ

nhằm giảm mức nghèo xuống còn một nửa vào năm 2015.

Đối với Việt Nam, phát triển kinh tế gắn với giảm nghèo là một chủ

trương lớn của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới. Chiến lược Toàn

diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo được Thủ tướng Chính phủ thông qua

tháng 5/2002 là sự khẳng định và thể hiện quyết tâm của Chính phủ Việt nam

trong lĩnh vực giảm nghèo.

Những kết quả mà chúng ta đạt được trong lĩnh vực giảm nghèo đã được

cộng đồng quốc tế đánh giá cao và coi như một trong những bài học thành

công trong quá trình phát triển kinh tế. Chỉ trong vòng hơn một thập kỷ tính

từ đầu những năm 90 (thế kỷ XX), tỷ lệ dân số sống dưới ngưỡng nghèo đã

giảm từ 58% xuống còn 29% vào năm 2002, tương đương với trên 20 triệu

người đã thoát nghèo [67].

Trong những nỗ lực chung vì mục tiêu giảm nghèo, tài chính có vai trò

vô cùng quan trọng. Việc sử dụng các công cụ tài chính không những là cách

chuyển giao nguồn lực để hỗ trợ người nghèo một cách trực tiếp mà còn cung

cấp phương tiện để họ tự vươn lên thoát nghèo. Tuy nhiên, trong quá trình sử

dụng các công cụ tài chính cũng còn bộc lộ những hạn chế đòi hỏi phải được

hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn.

3

Ở nước ta, tình trạng nghèo giữa các vùng trong cả nước rất khác nhau.

Theo đánh giá gần đây nhất của Ngân hàng thế giới, Tây Nguyên được xem là

điểm tối nhất trên bản đồ nghèo. Lý do không chỉ vì tỷ lệ nghèo ở khu vực

này cao nhất mà còn vì Tây Nguyên là vùng có tốc độ giảm nghèo chậm nhất

trong cả nước.

Trong bối cảnh có nhiều thay đổi và nhiều thách thức mới đặt ra trong

tiến trình giảm nghèo mà chúng ta đang phải đương đầu, việc đánh giá đúng

đắn thực trạng nghèo của Tây Nguyên và tìm ra những giải pháp phù hợp

trong việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm nghèo ở khu vực này

có ý nghĩa thiết thực và đòi hỏi phải được nghiên cứu một cách đầy đủ và

nghiêm túc.

2. Tổng quan nghiên cứu

Nghiên cứu về nghèo và tìm ra các giải pháp giảm nghèo là đề tài đã

được nhiều tác giả, tổ chức trong và ngoài nước thực hiện. Trong số đó có

những nghiên cứu nghèo theo vùng, một số đánh giá chính sách giảm nghèo

của Việt Nam qua các giai đoạn, một số khác lại tập trung đánh giá nghèo

theo những lĩnh vực.

Một số nghiên cứu và đánh giá chính sách có thể kể đến là “Việt Nam,

đánh giá nghèo và chiến lược” của WB (1995) [64]; báo cáo “Việt Nam tấn

cống nghèo” (2000) [65]. Đây được coi là nghiên cứu đầu tiên mà trong đó có

đánh giá tác động của hệ thống chính sách giảm nghèo trên phạm vi cả nước.

Bên cạnh đó, các cá nhân cũng tiến hành các nghiên cứu độc lập. Gần đây

nhất có tác giả Nguyễn Thị Hoa với đề tài “Hoàn thiện các chính sách giảm

nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015” (2009) [76].

Các nghiên cứu trên đều có một điểm chung là đã đề cập đến một số

chính sách liên quan trực tiếp đến giảm nghèo trên phạm vi cả nước và chỉ ra

những điểm hạn chế chung như: chính sách đã được triển khai nhưng chưa

đến được đúng đối tượng; nhiều người nghèo chưa biết đến chính sách; việc

4

tổ chức cũng như phối hợp thực hiện còn nhiều điểm bất cập đã ảnh hưởng

không nhỏ đến kết quả thực hiện chính sách.

Bên cạnh những nghiên cứu về chính sách, trong giai đoạn thực thi

Chiến lược giảm nghèo 2001-2005, WB cũng đã tiến hành một nghiên cứu

“Nghèo’’ (2003) [67] trên phạm vi cả nước. Đồng thời, hàng loạt nghiên cứu

nghèo theo vùng cũng được nhiều tổ chức tiến hành. Nổi bật là các đánh giá

nghèo theo vùng của UNDP năm 2003 như “Đánh giá nghèo có sự tham gia

của cộng đồng tại Hà Giang” [104], “Đánh giá nghèo theo vùng tại Đồng

bằng sông Cửu long” [106], “Đánh giá nghèo theo vùng Miền núi phía Bắc”

[107], “Đánh giá nghèo theo vùng tại đồng bằng sông Hồng” [106]; hay

“Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Ninh Thuận” của Trung

tâm Phát triển Nông thôn [91]; “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng

đồng tại Quảng Trị” của Bộ LĐ,TB& XH và chương trình hợp tác Việt - Đức

về giảm nghèo [11]…

Tại Tây Nguyên cũng có một số nghiên cứu về nghèo. Năm 2003,

ActionAid Vietnam and ADB tiến hành 2 đánh giá nghèo có sự tham gia tại

Đăc Lắc và khu vực miền Trung, Tây Nguyên là “Participatory Poverty and

Governance assessment, Daklak Province” [116], và “Participatory Poverty

and Governance assessment, Central Coast and Highlands region” [117].

“Báo cáo đánh giá nghèo có sự tham gia tại Kon Tum” [109], được Viện khoa

học xã hội Việt Nam và Viện khoa học lao động và xã hội thực hiện năm

2008. Một nghiên cứu chính sách giảm nghèo tại Đắc Nông do công ty

TNHH tư vấn quốc tế VICA thực hiện năm 2008 là “Nghiên cứu về giảm

nghèo và chính sách giảm nghèo tại tỉnh Đăk Nông” [28].

Một số nghiên cứu liên quan nghèo khác lại đánh giá theo lĩnh vực, trong

đó tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, giáo dục và y tế, như “Cải thiện việc

tiếp cận cơ sở hạ tầng thiết yếu” (2002) [61] của Ngân hàng Hợp tác Quốc tế

Nhật Bản; hay “Cung cấp giáo dục cơ bản có chất lượng cho mọi người”

(2002) [16] của Bộ Phát triển Quốc tế Anh. Các nghiên cứu về lĩnh vực y tế

5

bao gồm “Cải thiện tình trạng sức khoẻ và giảm bớt bất bình đẳng” của Ngân

hàng Phát triển Châu Á và Tổ chức Y tế Thế giới (2002) [63]; “Giải pháp tài

chính thúc đẩy phát triển sự nghiệp y tế ở Việt Nam” (2006) [37] của tác giả

Hoàng Thị Thúy Nguyệt...

Những nghiên cứu trên đã cung cấp bức tranh nghèo của Việt Nam,

đồng thời cho thấy thực trạng và đặc thù nghèo của từng vùng, những khó

khăn, thách thức và khuyến nghị giải quyết vấn đề nghèo tại địa phương. Tuy

nhiên, những nghiên cứu này hoặc là thiên về đánh giá chính sách, mà chủ

yếu là đánh giá kết quả thực hiện chính sách hơn là đánh giá tác động của

chúng; hoặc là tập trung nghiên cứu nghèo trên quy mô cả nước. Những

nghiên cứu nghèo theo vùng tại Tây Nguyên còn phiến diện. Đặc biệt, những

đánh giá về các công cụ tài chính rất ít và rời rạc. Tính đến thời điểm thực

hiện luận án, tác giả nhận thấy chưa có một nghiên cứu nào đề cập một

cách hệ thống việc sử dụng các công cụ tài chính trong việc đạt được mục

tiêu giảm nghèo. Hơn nữa, việc nghiên cứu để vận dụng hệ thống các công

cụ tài chính trên địa bàn vùng Tây Nguyên chưa được tác giả nào thực

hiện.

Với những lý do trên đây, cùng với yêu cầu thực tiễn tìm ra những

giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả hơn các công cụ tài chính để đạt được

mục tiêu giảm bớt nghèo ở Tây Nguyên, tác giả đã chọn vấn đề “Sử dụng

một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh

Tây Nguyên” làm đề tài nghiên cứu sinh.

3. Mục đích, đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu

Nhận diện và đánh giá tình trạng nghèo tại các tỉnh Tây Nguyên cũng

như tình hình sử dụng các công cụ tài chính tại địa bàn. Chỉ ra những thành

công và hạn chế trong quá trình sử dụng các công cụ đó vì mục tiêu giảm

6

nghèo. Trên cơ sở thực tiễn và những bài học kinh nghiệm về giải quyết

nghèo được đúc rút từ các nước, luận án đề xuất một số giải pháp để sử dụng

hiệu quả các công cụ tài chính nhằm đạt được mục tiêu giảm nghèo tại Tây

Nguyên trong giai đoạn tới.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Về đối tượng nghiên cứu: Xuất phát từ mục tiêu của luận án, đối tượng

nghiên cứu của luận án là tình trạng nghèo và các công cụ tài chính được sử

dụng trong tiến trình giảm nghèo nói chung, đặc biệt tập trung vào địa bàn các

tỉnh Tây Nguyên.

Luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới

trong việc giải quyết nghèo để tìm ra những bài học phù hợp cho Việt Nam,

nhất là vùng Tây Nguyên.

Về phạm vi nghiên cứu:

Giới hạn về thời gian: Luận án chỉ tập trung nghiên cứu nghèo trong giai

đoạn từ 2002 đến nay. Lý do của sự lựa chọn này như sau: giảm nghèo là một

quá trình lâu dài, đòi hỏi nỗ lực từ nhiều phía với những mục tiêu trong từng

thời kỳ cụ thể ở các mức độ khác nhau. Mục tiêu cuối cùng của công cuộc

giảm nghèo cũng không nằm ngoài mục tiêu phát triển có tính chiến lược của

quốc gia là “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Tuy

nhiên, năm 2002 được coi là một mốc quan trọng trong tiến trình phát triển

nói chung và giảm nghèo nói riêng, với sự ra đời của Chiến lược toàn diện về

tăng trưởng và giảm nghèo của Chính phủ. Nó đánh dấu một sự phát triển mới

trong tiến trình phát triển của đất nước không chỉ với hàng loạt chương trình,

dự án lớn của Nhà nước; mà cũng từ thời điểm đó, các hoạt động nghiên cứu

và các báo cáo về nghèo được thực hiện và công bố một cách đầy đủ, là

nguồn số liệu tin cậy làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá của luận án.

7

Giới hạn về lĩnh vực nghiên cứu: Nghèo là một nội dung lớn, có phạm vi

rất rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực. Do giới hạn về thời gian và các điều

kiện nghiên cứu, luận án chỉ tập trung vào lĩnh vực tài chính, các lĩnh vực

khác chỉ được nghiên cứu với tư cách là điều kiện hỗ trợ cho các công cụ tài

chính trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo. Mặt khác, các công cụ tài

chính cũng rất đa dạng, luận án chỉ tập trung đánh giá việc sử dụng 1 số công

cụ tài chính với giới hạn sau:

- Công cụ chi ngân sách, tập trung xem xét thông qua các chương trình

mục tiêu giảm nghèo.

- Công cụ bảo hiểm, tập trung vào bảo hiểm y tế.

- Công cụ tài chính vi mô.

Những lý do khiến tác giả lựa chọn 3 công cụ tài chính và giới hạn

nghiên cứu như trên là:

Thứ nhất, do những giới hạn về điều kiện, khả năng nghiên cứu, tác giả

không thể giải quyết tổng thể tất cả các vấn đề trong các lĩnh vực liên quan

đến giảm nghèo mà chỉ tập trung vào việc sử dụng một số công cụ tài chính

cho mục đích giảm nghèo.

Thứ hai, những công cụ tài chính được lựa chọn nghiên cứu là những

công cụ có tác động lớn và trực tiếp đến mục tiêu giảm nghèo. Một số công

cụ tài chính tác động gián tiếp và hạn chế sẽ không được xem xét trong luận

án.

Thứ ba, trên quan điểm giải quyết nghèo cần có sự phối hợp đồng bộ

nhiều công cụ tài chính, luận án đã lựa chọn cả công cụ tài chính có tác động

ở tầm vĩ mô (như chi NSNN) và ở tầm vi mô (công cụ tài chính vi mô). Sử

dụng hiệu quả nhóm các công cụ tài chính này sẽ giải quyết nghèo trên ba

khía cạnh: tạo cơ hội, trao quyền và giảm nguy cơ bị tổn thương. Sự hỗ trợ từ

8

ngân sách thông qua các chương trình mục tiêu giảm nghèo và các chương

trình tín dụng ưu đãi tạo đem đến cơ hội và đảm bảo công bằng cho người

nghèo. Các công cụ bảo hiểm sẽ tạo ra tấm lưới chắn an toàn, vừa có tác dụng

phòng ngừa rủi ro và hạn chế tác động của các cú sốc, giảm thiểu nguy cơ bị

tổn thương cho người nghèo. Trong số các loại hình bảo hiểm, bảo hiểm y tế

là công cụ tác động trực tiếp nhất đến người nghèo bởi nó liên quan trực tiếp

đến khả năng thụ hưởng dịch vụ công thiết yếu là chăm sóc sức khỏe.

Giới hạn về địa bàn nghiên cứu: Tác giả tập trung nghiên cứu đề tài nói

trên tại khu vực Tây Nguyên. Ngoài những nghiên cứu chung theo vùng, tác

giả còn tập trung vào 1 số địa phương được xem là nghèo nhất trong vùng

(các tỉnh, huyện, xã nghèo nhất). Các lý do giải thích cho điều này là Tây

Nguyên không chỉ là một trong các khu vực có tỷ lệ nghèo cao, tốc độ giảm

nghèo chậm mà còn có nhiều nét đặc thù so với các vùng khác trong cả nước.

Đồng thời, như đã chỉ ra ở trên, các nghiên cứu tương tự chưa được tiến hành

một cách hệ thống ở khu vực này.

Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, về phương pháp luận, luận án dựa trên

cách tiếp cận đa chiều đối với thực trạng nghèo và việc sử dụng các công cụ

tài chính trên địa bàn nghiên cứu. Cách tiếp cận đó cho phép đánh giá đối

tượng nghiên cứu một cách toàn diện và khách quan. Quan điểm lịch sử cũng

được luận án sử dụng khi phân tích, đánh giá thực trạng nghèo theo thời gian.

Điều đó rất có ý nghĩa trong phân tích tiến trình và chỉ rõ những xu hướng

giảm nghèo.

Về phương pháp nghiên cứu, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp

nghiên cứu khoa học như phương pháp thống kê; điều tra khảo sát; phương

pháp phân tích định tính; các phương pháp phân tích thực chứng và chuẩn tắc;

9

các phương pháp suy luận, diễn giải… Trong đó, thống kê và suy luận, diễn

giải là hai phương pháp chủ đạo giúp tác giả hoàn thành luận án.

Phương pháp thống kê: các số liệu sử dụng trong luận án chủ yếu từ các

nguồn chính là Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê Việt Nam, Văn phòng

Chương trình giảm nghèo quốc gia (Bộ LĐTB&XH). Ngoài ra, số liệu được

cập nhật từ nguồn của Ngân hàng Chính sách xã hội, Bộ Y tế. Tác giả cũng

thực hiện nhiều chuyến công tác tại các tỉnh khu vực Tây Nguyên nhằm thu

thập số liệu, thông tin từ Vụ địa phương II (cơ quan thường trực của Ủy ban

Dân tộc tại khu vực miền Trung, Tây Nguyên) và các sở, ban ngành thuộc các

tỉnh Gia Lai, Kon Tum, Đăk Lăk cung cấp. Đặc biệt, một số cuộc khảo sát tại

thực địa với các phương pháp điều tra, khảo sát khác nhau được thực hiện

(xem phụ lục 1, 2 và 3) và số liệu điều tra được xử lý bằng phần mềm thống

kê SPSS. Để đánh giá tác động của chính sách tín dụng ưu đãi, tác giả cũng

đã sử dụng phần mềm xử lý số liệu Stata 9.1 để tính toán số liệu từ bộ số liệu

VHLSS 2002, 2004, 2006. Những phân tích định lượng đã giúp cho việc phân

tích và đưa ra kết luận có căn cứ và tin cậy hơn.

Phương pháp suy luận, diễn giải: dựa trên cơ sở những số liệu thực tế

thu thập được, tác giả tiến hành phân tích từng công cụ tài chính, từ đó rút ra

những điểm đạt được và chưa đạt được trong quá trình sử dụng các công cụ

đó, đồng thời chỉ ra tác động của hệ thống công cụ đó đến kết quả giảm nghèo

ở Tây Nguyên. Trên cơ sở những kết luận được rút ra từ phương pháp suy

luận, diễn giải, luận án đề xuất các giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả các công

cụ tài chính để đạt được mục tiêu giảm nghèo trong thời gian tới.

4. Kết cấu của luận án

Ngoài lời mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung

chính của luận án được kết cấu trong ba chương:

Chương 1: Nghèo và các công cụ tài chính giảm nghèo

10

Chương 2: Thực trạng sử dụng một số công cụ tài chính thực hiện

mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên giai đoạn từ 2002 đến nay.

Chương 3: Sử dụng công cụ tài chính thúc đẩy giảm nghèo ở các tỉnh Tây

Nguyên trong thời gian tới.

5. Những kết quả chính và đóng góp của luận án

Nghiên cứu về nghèo và việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm

nghèo ở Tây Nguyên, luận án đã đạt được các kết quả và đóng góp chính sau đây:

Một là, luận án đã hệ thống hoá và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về

nghèo, đặc biệt lý giải làm nổi bật các cách tiếp cận và phương pháp đánh giá

nghèo. Với các cách tiếp cận khác nhau về nghèo, luận án đã thể hiện cách

nhìn đa chiều khi giải quyết vấn đề nghèo.

Hai là, luận án đã phân tích có tính khái quát, làm rõ các căn cứ để Nhà

nước can thiệp vào việc giảm nghèo, đồng thời xác định rõ vai trò can thiệp

của Nhà nước trong công cuộc giảm nghèo.

Ba là, hệ thống các công cụ tài chính đã được luận giải rõ ràng và luận

án cũng chỉ rõ vai trò của chúng khi được phối hợp sử dụng trong việc giảm

nghèo bền vững.

Bốn là, thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia đã

được cộng đồng quốc tế đánh giá cao trong giải quyết nghèo, luận án cũng đã

rút ra một số bài học kinh nghiệm có ý nghĩa đối với Việt Nam nói chung và

có thể vận dụng cho khu vực Tây Nguyên.

Năm là, thực trạng nghèo ở Tây Nguyên đã được luận án đánh giá khá

sâu sắc và đậm nét trên cơ sở kết hợp nghiên cứu các tài liệu thứ cấp và các

thông tin, số liệu có được qua khảo sát thực tế tại địa bàn. Việc chỉ ra các

nguyên nhân dẫn đến nghèo và việc phân tích những tiềm năng của vùng là

căn cứ thực tiễn đề xuất các giải pháp giảm nghèo tại địa bàn nghiên cứu.

11

Sáu là, luận án cũng tập trung đánh giá tình hình sử dụng các công cụ tài

chính chủ yếu trên địa bàn. Với việc cập nhật số liệu và sử dụng các công cụ

phân tích định lượng kết hợp với phân tích định tính, luận án đã chỉ ra những

kết quả đạt được cũng như những điểm còn tồn tại và nguyên nhân của chúng.

Các nhận xét, kết luận đưa ra sát thực tế, có cơ sở thực tiễn, được minh chứng

bằng các nguồn số liệu tin cậy. Đây được coi là cơ sở vững chắc khi đề xuất

định hướng và các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng các công cụ tài chính

thực hiện được mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên.

Bảy là, dựa trên chiến lược phát triển vùng Tây Nguyên, trước hết luận

án đưa ra một số quan điểm có tính chất định hướng và xuyên suốt trong quá

trình thực hiện giảm nghèo ở Tây Nguyên. Luận án cũng đề xuất một hệ

thống 3 nhóm giải pháp, liên quan đến việc nâng cao hiệu quả chi NSNN góp

phần thực hiện mục tiêu giảm nghèo, mở rộng BHYT đảm bảo an sinh cho

người nghèo và sử dụng hiệu quả công cụ tài chính vi mô và nhóm các giải

pháp điều kiện khác. Việc đề xuất các giải pháp không chỉ dựa vào cơ sở lý

luận được xây dựng theo cách tiếp cận mới trong quản lý ngân sách mà còn

được đúc rút từ những kết quả trong quá trình thí điểm đã được tác giả trải

nghiệm trong thực tiễn.

12

Chương 1

NGHÈO VÀ CÁC CÔNG CỤ TÀI CHÍNH GIẢM NGHÈO

1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGHÈO

1.1.1 Các quan niệm về nghèo

Nghèo là một vấn đề đa khía cạnh, không chỉ đơn thuần là vấn đề kinh tế

mà còn là vấn đề xã hội, chính trị và văn hóa. Nghèo không phải là vấn đề của

riêng những quốc gia nghèo mà là vấn đề của cả thế giới, ngay cả với những

nước giàu. Vì vậy, trong điều kiện tăng trưởng kinh tế cao, nghèo vẫn được

các chính phủ xem xét khi hoạch định chiến lược phát triển kinh tế xã hội của

quốc gia. Tuy nhiên, quan điểm về nghèo khác nhau ở các khu vực tùy thuộc

vào cách tiếp cận về nghèo và thay đổi theo thời gian.

Cách tiếp cận dựa vào thu nhập: Đây là cách tiếp cận truyền thống về

nghèo. Các định nghĩa truyền thống về nghèo cho rằng, người có mức thu

nhập thấp, không đủ đáp ứng các nhu cầu chi tiêu cơ bản của con người được

xem là nghèo.

Với quan điểm này, thu nhập, và từ đó quyết định mức chi tiêu, được

xem là tiêu chí quan trọng nhất khi đánh giá nghèo. Nhu cầu chi tiêu cơ bản

chủ yếu bao gồm những nhu cầu vật chất thiết yếu của con người (như ăn,

mặc, ở, đi lại…). Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia, tùy điều kiện phát triển kinh tế -

xã hội mà ngưỡng thu nhập, chi tiêu này không giống nhau và có thể thay đổi

theo thời gian.

Cách tiếp cận dựa vào quyền con người: Theo cách tiếp cận nhân

quyền, Uỷ ban của Liên Hiệp quốc về các quyền văn hóa, kinh tế và xã hội,

năm 2001 đã đưa ra định nghĩa “nghèo là tình trạng thiếu thốn nguồn lực,

năng lực, sự lựa chọn, sự an toàn và quyền lực cần thiết một cách thường

xuyên và lâu dài để đáp ứng các điều kiện sống một cách đầy đủ và các quyền

về chính trị xã hội, kinh tế, văn hóa và các quyền công dân khác”.

13

Theo cách tiếp cận này, điều kiện sống của một cá nhân không chỉ bao

gồm các nhu cầu vật chất cơ bản, mà các quyền của con người cũng cần được

đáp ứng. Với một công dân, quyền được học hành và được chăm sóc sức khỏe

là hai quyền cơ bản nhất. Sự bình đẳng về phẩm giá và cơ hội là hai yếu tố

quan trọng nhất để đảm bảo cho các cá nhân thực hiện các quyền của mình.

Cách tiếp cận tổng hợp: Đây là cách tiếp cận tương đối toàn diện về

nghèo. Chính quá trình phát triển của xã hội và yêu cầu đáp ứng nhu cầu của

con người toàn diện hơn là cơ sở đưa ra cách hiểu rộng hơn về nghèo. Ngân

hàng thế giới đưa ra định nghĩa về nghèo, đó là “sự khổ hạnh không thể chấp

nhận được về phúc lợi của con người và bao gồm hai khía cạnh sự khổ hạnh

về sinh lý học và sự khổ hạnh về xã hội” [65]. Sự khổ hạnh về sinh lý học liên

quan tới việc không đáp ứng đủ các nhu cầu cần thiết về vật chất và sinh lý,

bao gồm sự thiếu thốn về chất dinh dưỡng, về sức khỏe, về giáo dục và chỗ ăn

ở. Một người có thể được coi là nghèo nếu người đó không có đủ hàng hóa và

dịch vụ để đáp ứng cho các nhu cầu vật chất cần thiết này. Vì vậy, khái niệm

sự khổ hạnh về sinh lý học liên quan mật thiết đến cả mức tiêu dùng và mức

thu nhập tiền tệ thấp. Sự khổ hạnh về xã hội bao hàm cả sự rủi ro, tính bị tổn

thương, sự thiếu quyền tự chủ, không có quyền lực và sự thiếu tự trọng.

Theo nghĩa rộng, nghèo được xem xét trên cả hai khía cạnh là tiền tệ và

phi tiền tệ. Ở khía cạnh tiền tệ, nghèo không chỉ liên quan đến thu nhập mà

còn liên quan đến cả mức độ tiêu dùng của cá nhân hay hộ gia đình. Ở khía

cạnh phi tiền tệ, nghèo liên quan đến các tiêu chí về sức khỏe, học vấn, tính

dễ bị tổn thương; không có tiếng nói và không có quyền lực. Ngoài ra, sự thay

đổi của yếu tố này theo thời gian là yếu tố cho thấy xu hướng thoát nghèo

cũng như khả năng tái nghèo. Đây cũng là những khía cạnh quan trọng khi

đánh giá nghèo.

Cách quan niệm về nghèo là cơ sở để mỗi Chính phủ thiết kế các chương

trình giảm nghèo. Nếu quan niệm nghèo theo cách truyền thống thì các hoạt

14

động giảm nghèo sẽ chỉ tập trung vào mục tiêu là tăng thu nhập cho người

nghèo mà không quan tâm đầy đủ đến việc đáp ứng các nhu cầu phi vật chất

khác vốn được xem là nhu cầu cần thiết của người nghèo. Trái lại, quan niệm

nghèo theo nghĩa rộng sẽ cho phép hiểu về nghèo một cách đầy đủ và toàn

diện hơn, đồng thời chỉ ra rằng những can thiệp để giảm nghèo sẽ tập trung

vào việc cải thiện thu nhập, năng lực giáo dục và y tế, tạo quyền cho những

nhóm người sống dưới hoặc sát chuẩn nghèo và những người có nguy cơ cao

bị rơi vào tình trạng nghèo về thu nhập. Những nỗ lực giảm nghèo cần có giải

pháp toàn diện và cần sự kết hợp của nhiều ngành. Điều đó giúp cho các

chính phủ định hướng và có những lựa chọn phù hợp khi thực hiện mục tiêu

giảm nghèo bền vững.

Quan điểm của chính phủ Việt Nam về nghèo được thể hiện trong Chiến

lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (được thông qua tháng 5/2002).

Theo đó, Việt Nam thừa nhận định nghĩa chung về nghèo do Hội nghị chống

nghèo khu vực Châu Á - Thái bình dương do Ủy ban kinh tế xã hội châu Á –

Thái bình dương của Liên hợp quốc (ESCAP) tổ chức tại Băng Cốc, Thái Lan

tháng 9/1993 cho rằng: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được

hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này

đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế, xã hội và phong

tục tập quán của địa phương. Mặc dù không chỉ rõ nhưng có thể thấy quan

điểm của nhà nước ta về nghèo cũng được hiểu theo nghĩa rộng. Điều này thể

hiện qua cách đánh giá và xác định chuẩn nghèo (được đề cập ở mục dưới

đây). Chính vì vậy, trong cuộc đấu tranh chống nghèo, ngoài mục tiêu tăng

thu nhập cho người nghèo, Nhà nước còn luôn quan tâm đến mục tiêu cải

thiện mức sống, gia tăng mức phúc lợi qua việc tăng cường tiếp cận các dịch

vụ thiết yếu và tạo quyền cho người nghèo.

15

1.1.2 Nguyên nhân nghèo

Việc chỉ ra các nguyên nhân nghèo sẽ rất hữu ích trong việc nhận diện rõ

hơn về nghèo và đưa ra các giải pháp giảm nghèo. Dựa trên quan điểm tổng

hợp về nghèo như đã trình bày ở trên, các nguyên nhân nghèo liên quan đến

khả năng tiếp cận các nguồn lực để tạo thu nhập, khả năng tiếp cận các dịch

vụ thiết yếu; vấn đề quyền lực và tiếng nói của người nghèo. Sau đây là một

số nguyên nhân cụ thể:

Một là, thiếu các nguồn lực và kỹ thuật cho sản xuất

Các nguồn lực cần thiết để tạo thu nhập cho người nghèo bao gồm đất

đai, lao động, tiền vốn. Cái nghèo vốn gắn liền với sự thiếu thốn những yếu tố

nói trên, vì vậy, người nghèo không có đủ các điều kiện về nguồn lực vật chất

để phục vụ sản xuất. Đất đai hạn hẹp, nguồn vốn ít ỏi, thậm chí lao động cũng

thiếu thốn là những rào cản lớn nhất đối với người nghèo trong việc thực hiện

các hoạt động đầu tư hay sản xuất kinh doanh để tạo thu nhập.

Hai là, thiếu năng lực về giáo dục và sức khỏe

Do điều kiện sống khó khăn, người nghèo, và đặc biệt là trẻ em trong các

gia đình nghèo thường không được chăm sóc sức khỏe đầy đủ. Tình trạng suy

dinh dưỡng ở trẻ em và ốm đau ở người lớn, những lao động chính trong gia

đình là những rủi ro rất lớn mà người nghèo phải đối mặt. Thêm vào đó, do

nhận thức và nhiều yếu tố khác đã cản trở các gia đình nghèo cho trẻ em được

học hành. Những tác động của giáo dục đối với nghèo vì thế không chỉ xảy ra

đối với thế hệ hiện tại mà còn cả với các thế hệ tương lai, khiến cho những

đối tượng nghèo luôn phải đối mặt với tình trạng nghèo dai dẳng.

Ba là, thiếu quyền lực và tiếng nói