Nghiên cứu các nguồn thu từ người sử dụng đường bộ ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIAO THÔNG VẬN TẢI

------    -------

LÊ VĂN DŨNG

NGHIÊN CỨU CÁC NGUỒN THU

TỪ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ

Hà Nội, 2011

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIAO THÔNG VẬN TẢI

------    -------

LÊ VĂN DŨNG

NGHIÊN CỨU CÁC NGUỒN THU

TỪ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Tổ chức và quản lý vận tải

Mã ngành: 62.84.10.01

LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học

TS. Nguyễn Xuân Hoàn TSKH. Lê Xuân Lan

Hà Nội, 2011

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của Luận án

Giao thông đường bộ có vai trò quan trọng trong sự nghiệp phát triển

kinh tế, văn hóa, xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, mở rộng giao lưu quốc

tế. Kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ là bộ phận quan trọng trong kết cấu

hạ tầng kinh tế- xã hội nên cần được đầu tư phát triển trước một bước để tạo

tiền đề, làm động lực phát triển kinh tế - xã hội, phục vụ sự nghiệp công

nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đáp ứng tiến trình hội nhập kinh tế khu vực

và quốc tế. Việc đầu tư cho xây dựng mới và bảo trì hạ tầng giao thông đường

bộ đòi hỏi kinh phí rất lớn, khó thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm. Các nước

trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng đều đối mặt với khó khăn về thiếu

vốn.

Trong những năm qua, vốn đầu tư cho việc xây dựng mới, bảo trì

đường bộ được nhà nước quan tâm, nguồn vốn cho việc xây dựng mới và bảo

trì đường bộ bước đầu được đa dạng hoá, có thêm vốn của các doanh nghiệp,

vốn từ các thành phần kinh tế tư nhân, theo hình thức BOT, vì vậy giao thông

đường bộ phần nào đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, còn

nhiều tuyến đường đã được cải tạo nâng cấp nhưng chưa đồng bộ, đường

chưa được đưa vào cấp kỹ thuật, số lượng cầu yếu còn nhiều, hàng năm lại

thường xuyên gặp thiên tai bão, lụt chính vì vậy vốn đầu tư cho bảo trì đường

bộ vẫn trong tình trạng thiếu, chỉ đáp ứng được khoảng 40- 50% nhu cầu đối

với đường quốc lộ và khoảng 20-30% nhu cầu đối với đường địa phương. Do

thiếu vốn cho nên chúng ta mới chỉ tập trung giải quyết được một số công

việc cấp bách mà không làm đầy đủ được các phần việc về bảo dưỡng thường

xuyên, sửa chữa định kỳ, kết hợp với lưu lượng xe tăng cao hơn nhiều so với

mức dự báo đã dẫn đến tình trạng đường bộ đã và đang có nguy cơ xuống

cấp, không phát huy hiệu quả vốn đầu tư, ảnh hưởng đến phát triển kinh tế- xã

2

hội, nếu không có giải pháp hữu hiệu thì không những không thúc đẩy mà còn

kìm hãm phát triển kinh tế.

Theo khuyến cáo của Liên đoàn cầu đường quốc tế. “Nếu chi thiếu 1

USD cho công tác bảo trì sẽ phải chi 4 USD cho công tác phục hồi, xây dựng

lại công trình hoặc nếu chi 1 USD cho công tác bảo trì để bảo đảm cầu đường

luôn tốt, an toàn sẽ tiết kiệm được 3 USD trong hoạt động khai thác vận tải do

tiết kiệm nhiên liệu, giảm hao mòn xe và nâng cao năng suất phương tiện, giảm

thời gian đi lại” [38, tr. 2]. Như vậy, có thể hiểu rằng trong những năm qua

chúng ta đã để mất một lượng lớn tài sản quốc gia do thiếu vốn bảo trì đường bộ.

Vấn đề đặt ra là phải tìm các giải pháp để bảo đảm đầy đủ nguồn tài

chính cho đường bộ trong khi ngân sách nhà nước luôn có hạn và không đáp

ứng đủ yêu cầu, mạng lưới đường bộ đòi hỏi ngày càng phát triển cả về số

lượng, quy mô trang thiết bị, các yếu tố để bảo đảm an toàn giao thông và cả

mặt chất lượng do nhu cầu của người sử dụng đường bộ ngày càng cao.

Hiện nay kinh tế nước ta đang phát triển theo hướng kinh tế thị trường

định hướng xã hội chủ nghĩa với quan điểm sử dụng mạng lưới giao thông

đường bộ là sử dụng hàng hóa công cộng không thuần túy, người sử dụng

nhiều thì đóng góp nhiều, người sử dụng ít thì đóng góp ít nhằm tạo ra nguồn

vốn bảo trì đường bộ đáp ứng sự phát triển kinh tế đất nước. Với quan điểm

như vậy, vấn đề nghiên cứu cơ sở lý luận và cách xác định các nguồn thu như

thế nào cho khoa học, công bằng là rất cần thiết.

Vì vậy, đề tài: “Nghiên cứu các nguồn thu từ người sử dụng đường bộ

ở Việt Nam” có ý nghĩa quan trọng, cấp bách cả về mặt lý luận và thực tiễn.

2. Tổng quan về vấn đề nghiên cứu các nguồn thu từ người sử dụng

đường bộ

a. Trên thế giới

3

Đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu về các nguồn thu từ người sử

dụng đường bộ. Có thể khái quát quá trình nghiên cứu này qua ba giai đoạn

sau đây:

- Giai đoạn thứ nhất: Nghiên cứu mức thu phí trên các tuyến đường cao

tốc hoặc các tuyến đường có chất lượng cao. Nước Mỹ lần đầu tiên đã tiến

hành thu phí trên các tuyến đường này. Nguồn vốn đầu tư do nhà nước hoặc

tư nhân đảm nhận. Trong một thời gian ngắn, việc thu phí đã được triển khai

ở các nước Tây Âu, Nhật Bản và một số nước có nền kinh tế phát triển ở các

châu lục khác nhau. Mức phí được xác định theo nguyên tắc: Mức phí bằng

chi phí biên để sản xuất ra chúng.

- Giai đoạn thứ hai: Nghiên cứu các nguồn thu bổ sung đối với người

sử dụng đường bộ. Vì mạng lưới đường cao tốc và đường có chất lượng cao

chiếm tỷ trọng rất nhỏ trong tổng mạng lưới đường quốc gia, nên nguồn tài

chính dùng cho việc phát triển và bảo trì mạng lưới đường bộ bị thiết hụt

nghiêm trọng dẫn đến mạng lưới đường quốc gia xuống cấp nhanh chóng.

Đứng trước tình hình đó, các nhà khoa học đã nghiên cứu và đưa ra một hệ

thống các nguồn thu mới mà trước hết là thuế nhiên liệu. Thuế nhiên liệu

giành cho ngành giao thông phản ánh tương đối đúng nguyên tắc: dùng nhiều

phải trả nhiều, dùng ít sẽ trả ít. Vì các loại phương tiện khác nhau (trọng tải,

tải trọng trục, không gian chiếm dụng đường...) sẽ gây ra hư hỏng đường khác

nhau, nên mức phí sử dụng đường khác nhau. Từ đây, các nhà nghiên cứu đã

đưa ra hàng loạt các phí, thuế bổ sung như: phí trọng tải xe, phí tải trọng trục,

phí lưu hành, thuế đăng ký phương tiện... các loại phí này sẽ được điều chỉnh

qua từng thời kỳ sao cho chúng đúng bằng chi phí biên. Nhưng trong kết cấu

chi phí xây dựng đường, chi phí cố định không phụ thuộc vào lưu lượng xe,

phần chi phí phụ thuộc vào lực lượng xe chủ yếu là chi phí bảo trì. Việc phân

4

bổ chi phí cho từng đầu xe là một vấn đề phức tạp và hiện đang được tranh

luận rất gay gắt.

- Giai đoạn thứ ba: Sự tăng trưởng kinh tế không ngừng, dân số tăng

nhanh và quá trình đô thị hóa, xã hội phải đối mắt với sự ùn tắc giao thông, ô

nhiễm môi trường, tai nạn giao thông. Những chi phí này ngày càng gia tăng

đối với cá nước phát triển. Để khắc phục các hiện tượng đó, các nhà nghiên

cứu đã đưa ra ba loại phí, thuế: Thuế chống ùn tắc giao thông, thuế ô nhiễm

môi trường và chi phí tai nạn giao thông. Ngoài ra, cần phải xem xét thêm

những lợi ích mà mạng lưới đường bộ mang lại cho các cá nhân, tổ chức,

doanh nghiệp không trực tiếp sử dụng đường. Một số quốc gia đã tiến hành

đánh thuế vào các đối tượng này, nguồn kinh phí thu được dùng để phát triển

và bảo trì mạng lưới đường bộ. Trong trường hợp đất đai thuộc sở hữu toàn

dân, ta cần phải nghiên cứu sự phát triển của mạng lưới đường bộ ảnh hưởng

như thế nào đến giá đất. Nếu làm được điều này sẽ tạo ra một nguồn kinh phí

rất lớn cho việc bảo trì và phát triển mạng lưới đường bộ, đặc biệt trong các

đô thị.

Tóm lại, việc nghiên cứu các nguồn thu từ người sử dụng đường bộ đã

được các nhà khoa học trên khắp thế giới nghiên cứu. Tuy nhiên, còn ba vấn

đề hiện đang tranh luận và hoàn thiện. Đó là:

- Thứ nhất: Việc phân bổ mức thu cho từng loại phương tiện vận tải

thật sự chưa được giải quyết một cách thỏa đáng.

- Thứ hai: Những lợi ích từ mạng lưới đường bộ mang lại cho những

người gián tiếp sử dụng đường bộ, đặc biệt ở các nước mà đất đai thuộc

quyền sở hữu nhà nước, chưa được nghiên cứu một cách bài bản.

- Thứ ba: Nghiên cứu các công nghệ thu phí trên mạng lưới đường

bộ sao cho tiết kiệm, hiệu quả, công bằng và thuận tiện cho người sử dụng

đường bộ.

5

b. Trong nước

Việt Nam từ khi chuyển từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế

thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các khái niệm, nghiên cứu về khu

vực công, hoạt động, cung cấp dịch vụ công vẫn còn mới mẻ đối với các nhà

khoa học, quản lý. Tại nhiều cuộc hội thảo được tổ chức về lĩnh vực này còn

có nhiều ý kiến khác nhau, thậm chí trái ngược nhau, trong đó có lĩnh vực

cung cấp và sử dụng mạng lưới đường bộ. Tại thư viện quốc gia trong danh

mục đề tài nghiên cứu khoa học từ 2005 đến nay chưa có công trình nào

nghiên cứu “Nghiên cứu các nguồn thu từ người sử dụng đường bộ ở Việt

Nam”.

Kết quả tổng hợp có nhiều nghiên cứu, báo cáo khoa học, hội thảo, bài

viết có liên quan đến cung ứng và sử dụng mạng lưới đường bộ trong đó nổi

bật là:

- Luận án Tiến sỹ kinh tế

+ Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công cộng

(2006) của tác giả Đỗ Thị Hải Hà.

+ Nghiên cứu phương pháp tính trợ giá cho vận tải hành khách công

cộng ở đô thị Việt Nam (2006) của tác giả Nguyễn Thị Thực.

+ Hoàn thiện các phương pháp định giá sử dụng đường bộ và các giải

pháp nhằm tăng cường nguồn thu từ người sử dụng đường bộ. (2006) của tác

giả Đào Việt Phương.

- Đề tài nghiên cứu khoa học

+ Định giá cơ sở hạ tầng giao thông vận tải trong nền kinh tế thị trường

(2000) của các tác giả Nguyễn Xuân Hoàn và Nguyễn Tường Vi.

+ Nghiên cứu các cơ chế chính sách huy động, sử dụng và quản lý vốn

để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải - Đề tài cấp Nhà nước (Viện

chiến lược và phát triển giao thông vận tải chủ trì).

6

+ Quản lý nhà nước về sử dụng phí đường bộ ở Việt Nam (2010) phó

giáo sư tiến sỹ Lê Thị Anh Vân.

- Hội thảo

+ Thiết lập và quản lý quỹ bảo trì và phát triển đường bộ, do Ngân

hàng thế giới và Bộ Giao thông vận tải phối hợp tổ chức (tháng 5 năm 2000).

+ Tổng kết của Ngân hàng phát triển Châu Á về quỹ bảo trì và phát

triển đường bộ (tháng 7 năm 2003); Tổng kết của WB về quỹ bảo trì đường

bộ ở một số nước (tháng 3 năm 2004).

7

3. Mục đích nghiên cứu của luận án

Nghiên cứu các nguồn thu từ người sử dụng đường bộ ở Việt Nam

nhằm cung cấp vốn cho xây dựng và bảo trì mạng lưới đường bộ.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu là: nghiên cứu các nguồn thu trực tiếp, gián tiếp

từ người sử dụng đường cao tốc, đường quốc lộ, đường tỉnh, đường huyện,

đường đô thị.

- Phạm vi nghiên cứu là: nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về các

nguồn thu từ người sử dụng đường bộ và xác định các nguồn thu từ những tổ

chức, cá nhân sử dụng đường bộ ở Việt Nam.

5. Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng các phương pháp phân tích, so sánh tổng hợp,

phương pháp tiếp cận hệ thống, phương pháp thống kê toán nhằm xác định

các nguồn thu từ người sử dụng đường bộ.

6. Những đóng góp của luận án

- Về mặt lý luận

+ Khái quát một số vấn đề về khu vực công làm cơ sở để nghiên cứu

nguồn thu từ người sử dụng đường bộ. Các vấn đề này bao gồm khái niệm về

khu vực công, hoạt động kinh tế khu vực công, sự cần thiết phải can thiệp vào

khu vực này của Chính phủ.

+ Nghiên cứu cơ sở lý luận về các nguồn thu từ người sử dụng đường

bộ bao gồm: nguyên tắc xác định các mức thu, cơ cấu chi phí xã hội biên, các

nguồn thu trực tiếp, gián tiếp, các nguồn thu ngoại ứng và thu khác.

+ Khái quát kinh nghiệm của các nước về việc qui định các nguồn thu

từ người sử dụng đường bộ.

+ Nghiên cứu các nguồn thu từ người sử dụng đường bộ ở Việt Nam.

8

+ Đề xuất ba nguồn thu mới: phí tải trọng trục, nguồn thu từ những cơ

quan sử dụng cơ sở hạ tầng đường bộ và nguồn thu từ những người gián tiếp

sử dụng đường.

- Về mặt thực tiễn

Phân tích, đánh giá thực trạng các nguồn thu ở Việt Nam, nêu lên

những mặt đạt được, những mặt hạn chế, làm cơ sở để nghiên cứu các nguồn

thu từ người sử dụng đường bộ, kiến nghị một số giải pháp về tổ chức thực

hiện quản lý các nguồn thu này.

7. Cấu trúc của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và kiến nghị, luận án gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm của các nước về nguồn thu từ

người sử dụng đường bộ.

Chương 2: Phân tích và đánh giá thực trạng về các nguồn thu từ người

sử dụng đường bộ ở Việt Nam.

Chương 3: Xác định các nguồn thu từ người sử dụng đường bộ ở Việt

Nam.

9

8

Chƣơng 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM CÁC NƢỚC

VỀ NGUỒN THU TỪ NGƢỜI SỬ DỤNG ĐƢỜNG BỘ

1.1. Những vấn đề cơ bản của khu vực công có liên quan đến các

nguồn thu từ ngƣời sử dụng đƣờng bộ

1.1.1. Khái niệm về khu vực công

Cho đến nay, khái niệm về khu vực công còn nhiều tranh luận và chưa

đi đến thống nhất. Có nhiều định nghĩa khác nhau, dựa trên những căn cứ

khác nhau để định nghĩa khu vực công. Bởi vậy, cần đưa ra một quy định về

những phạm trù cơ bản thuộc khu vực công [57].

- Có những quan điểm căn cứ vào tính chất sở hữu cho rằng khu vực

công là khu vực nhà nước. Khu vực công là khu vực bao gồm tất cả những gì

thuộc sở hữu nhà nước. Đây là cách phân biệt rõ nhất, hai khu vực tư nhân và

khu vực nhà nước. Tùy theo từng quốc gia về việc phân chia quyền sở hữu mà

một hoạt động được liệt kê vào khu vực công, khu vực tư nhân hay hỗn hợp

giữa hai khu vực.

- Một quan điểm khác lại đưa ra khái niệm căn cứ vào mục tiêu hoạt

động của các khu vực. Mục tiêu hoạt động khu vực công là tạo ra những sản

phẩm dịch vụ công phục vụ cho nhu cầu đa dạng và cần thiết cho xã hội

nhưng thường đòi hỏi vốn đầu tư lớn, hiệu quả kinh tế thấp thậm chí không có

hiệu quả kinh tế mà tư nhân không muốn hoặc không có khả năng tham gia,

nhà nước phải đầu tư hoặc trợ giúp tài chính cho tư nhân làm.

- Một số quan điểm khác cho rằng để phân biệt khu vực công và khu

vực tư nhân có thể căn cứ vào nguồn tài chính cung cấp cho các hoạt động đó.

Khu vực công là khu vực mà các hoạt động được trợ cấp tài chính của nhà

9

nước không phân biệt nhà nước làm, tư nhân tham gia hoặc nhà nước và tư

nhân cùng đảm nhận.

Qua việc phân tích các quan điểm ở trên ta có thể đưa ra khái niệm về

khu vực công như sau:

Khu vực công là tổng thể các hoạt động do nhà nước đầu tư vốn, trực

tiếp thực hiện hoặc một phần do tư nhân đầu tư, tiến hành có sự trợ giúp tài

chính của nhà nước và được nhà nước quản lý với những cơ chế đặc thù nhằm

tạo ra những sản phẩm - dịch vụ công phục vụ cho nhu cầu đa dạng và cần

thiết cho xã hội.

Từ cách hiểu như vậy, có thể nêu ra một số lĩnh vực cơ bản sau đây

được xếp vào khu vực công [60]:

- Hệ thống các cơ quan quyền lực của nhà nước như Quốc hội, Hội

đồng nhân dân các cấp …

- Hệ thống quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội.

- Hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội (đường, cầu cống, bến cảng,

sân bay, mạng lưới thông tin đại chúng, hệ thống cung cấp dịch vụ công,

trường học, bệnh viện...)

- Các lực lượng kinh tế của chính phủ (doanh nghiệp nhà nước, tập

đoàn kinh tế nhà nước, lực lượng dự trữ quốc gia...)

- Hệ thống an sinh xã hội (bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội, các loại

trợ cấp...)

1.1.2. Hoạt động của khu vực công

Từ khái niệm khu vực công ta có thể chia ra hai phạm trù hoạt động của

khu vực công mà bất kỳ quốc gia nào cũng phải có.

- Những hoạt động nhằm đảm bảo cho một hệ thống pháp luật của quốc

gia có hiệu quả, tức là hoạt động gắn liền với quản lý nhà nước hay quản lý

hành chính nhà nước.

10

Đây là chức năng cơ bản và cũng là điểm phân biệt rõ ràng nhất hoạt

động của khu vực công so với khu vực tư nhân. Chức năng này phản ánh tính

chất quyền lực của nhà nước và cũng chỉ có nhà nước mới có chức năng này.

- Những hoạt động mang tính chất sản xuất, cung cấp, các hàng hóa –

dịch vụ công cho nhu cầu xã hội thông qua nhiều cách tiếp cận khác nhau:

+ Chính phủ trực tiếp đứng ra sản xuất và cung cấp thông qua các lực

lượng kinh tế của mình như: Doanh nghiệp nhà nước, Tập đoàn kinh tế nhà

nước, các Công ty cổ phần trong đó nhà nước nắm cổ phần khống chế hay

chiếm một lượng cổ phần nhất định.

+ Chính phủ tạo lập những cơ chế chính sách đặc thù nhằm thu hút khu

vực tư nhân tham gia sản xuất và khai thác, thu lợi nhuận. Chẳng hạn bằng

những chính sách miễn giảm thuế, trợ cấp một phần, lãi suất, nhà nước và

nhân dân cùng làm... hoặc chính phủ có thể sử dụng các hình thức BOT (Xây

dựng – khai thác - chuyển giao) để thu hút đầu tư nhân.

Bằng cách làm này, chính phủ vẫn có được hàng hóa - dịch vụ như

mong muốn, nhưng lại đa dạng hóa được nguồn vốn đầu tư và giảm bớt gánh

nặng cho ngân sách quốc gia.

+ Chính phủ ký hợp đồng với khu vực tư nhân để sản xuất theo đơn đặt

hàng của chính phủ. Khác với trường hợp trên, ở đây tư nhân không chịu

trách nhiệm khai thác hàng hóa - dịch vụ đã sản xuất ra.

Hoạt động của khu vực công hiện đang là vấn đề tranh cãi nhiều nhất

và không có quan điểm giống nhau tùy theo quan điểm và hoàn cảnh của từng

quốc gia. Tuy nhiên, xét về góc độ kinh tế, nguyên tắc chung là chính phủ

không nên làm thay những trường hợp mà khu vực tư nhân có thể tự giải

quyết nếu có một cơ chế thỏa đáng.

Hai vấn đề đã trình bày ở (1.1.1 và 1.1.2) chúng ta những suy nghĩ

như sau: