Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam

1

Học viện Tài chính

Nguyễn Hồng Hà

Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với

các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách

tài chính công ở Việt Nam

Họ và tên cán bộ hướng dẫn khoa học:

1. PGS.TS. Bùi Đường Nghiêu.

2.TS. Phạm Văn Khoan.

2

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Cải cách tài chính vừa là yêu cầu nội tại của đổi mới tài chính công vừa

là đòi hỏi quan trọng trong toàn bộ công cuộc cải cách HCNN. Việc cải cách

thể chế, cải cách bộ máy hành chính, đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ

công chức có đạt được kết quả như mong muốn hay không phụ thuộc phần

lớn sự thành công của công cuộc cải cách tài chính công, trong đó có việc đổi

mới cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực này.

Hoạt động của lĩnh vực tài chính công vừa cung cấp nguồn lực, vừa

thông qua đó mà điều tiết mọi hoạt động của bộ máy HCNN và cung cấp dịch

vụ công cho xã hội. Vì vậy, vấn đề cải cách tài chính công rất được coi trọng

trong toàn bộ công cuộc cải cách hành chính công. Thậm chí, cải cách tài

chính công phải đi trước một bước trong tiến trình cải cách hành chính. Cải

cách tài chính công là chìa khoá cho sự thành công của việc nâng cao hiệu

quả hoạt động của khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượng

hoạt động khu vực dịch vụ công. Từ đó, cải thiện một bước đáng kể các tiêu

chí đo lường chất lượng cuộc sống, đo lường sự phát triển của một xã hội.

Vấn đề nổi bật trong cải cách tài chính công là hoàn thiện cơ chế quản

lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như thế nào để có thể góp phần tốt

nhất, hiệu quả nhất vào tiến trình thực hiện thành công công cuộc cải cách tài

chính công nói riêng và cải cách HCNN nói chung. Đây là một trong những

vấn đề then chốt, bảo đảm sự thành công của công cuộc cải cách hành chính

của mọi quốc gia muốn triển khai cải cách.

Thực hiện chủ trương cải cách hành chính nhà nước nói chung và cải

cách tài chính công nói riêng, hàng loạt cơ chế quản lý tài chính đối với các

đơn vị dự toán đã được ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãi

cho cả đơn vị quản lý hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp có nguồn thu

3

và không có nguồn thu khi hoạt động. Quá trình cải cách, đổi mới đó ở Việt

Nam được chia thành các giai đoạn như sau:

Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, cơ chế quản lý tài chính

đối với khu vực HCSN là cơ chế quản lý theo mô hình quan liêu, bao cấp,

chưa có sự đổi mới.

Giai đoạn 1991 - 2000

Đây là giai đoạn dò tìm cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực các

đơn vị dự toán nhằm giải quyết bài toán hiệu quả quản lý, tạo sự thông thoáng

và bổ sung nguồn lực cho các đơn vị dự toán. Kết quả nổi bật của giai đoạn

này là sự hình thành các mô hình thí điểm và bắt đầu có sự phân biệt khu vực

hành chính và khu vực sự nghiệp, bắt đầu hình thành khái niệm dịch vụ công.

Giai đoạn từ năm 2001 đến 2005

Trong giai đoạn này, khi các cơ chế thí điểm đã đi vào cuộc sống, xu

hướng cải cách được khẳng định. Một số cơ chế đã được chính thức hoá bằng

văn bản pháp quy tạo nên cơ chế đổi mới thế hệ thứ nhất. Đó là cơ chế tài

chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của

Chính phủ ban hành năm 2002) và cơ chế “Thí điểm khoán biên chế và kinh

phí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng

Chính phủ ban hành năm 2001).

Trong giai đoạn này, đã hình thành khái niệm tự chủ tài chính và việc

phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan hành chính,

đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng

lao động và quản lý nguồn lực tài chính của đơn vị. Đặc biệt, đã có sự phân

biệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp với cơ chế quản lý

nhà nước đối với cơ quan HCNN.

Giai đoạn từ 2005 đến nay

Trong thời gian này, các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự

toán thế hệ thứ II đã được ra đời và đi vào cuộc sống. Một chế độ tài chính áp

4

dụng chung cho các đơn vị có thu (bao gồm cả khu vực y tế, giáo dục, đào

tạo, văn hoá,...) đã được thay thế bởi nhiều Nghị định quy định cho từng lĩnh

vực sự nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát được hết các đặc thù hoạt động

của từng loại hình.

Cùng với đó là các cơ chế quản lý tài chính đặc thù được ban hành và

áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN và hành chính, gồm: Nghị

định số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 về “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP về “Chế độ tự chủ, tự

chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với

các cơ quan nhà nước” thay thế cơ chế thí điểm theo Quyết định số

192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định

số 43/2006/NĐ-CP năm 2006 về “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với

đơn vị sự nghiệp công lập” thay thế cơ chế thực hiện theo Nghị định số

10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002.

Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giai đoạn này

đã phát huy được những kết quả nhật định nhưng chưa thực sự phát huy được

sức mạnh của toàn hệ thống. Hơn nữa, các cơ chế này đã có biểu hiện “hoàn

thành sứ mạng lịch sử”, thể hiện sự “chật trội” của một hệ thống cơ chế “nửa

vời”, chưa và không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị. Những

bức xúc về thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư

thấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức... của không những khu vực hành

chính, không những của riêng giáo dục mà cả y tế, văn hoá, thể thao, khoa

học và công nghệ... Những bức xúc đó luôn thu hút được sự quan tâm của

toàn xã hội bởi vì nó đe doạ sự tiến bộ lâu dài của đất nước.

Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh. Cái áo

cơ chế thế hệ thứ 2 dường như đã chật. Đến cuối giai đoạn này, nhất là những

năm đầu của thập niên thứ 2 của thế kỷ XXI, đã xuất hiện nhiều hội thảo khoa

5

học, nhiều đề tài, đề án đã tập trung nghiên cứu, dò tìm những cơ chế mới

hơn, thực sự đổi mới căn bản và toàn diện khu vực dịch vụ công. Từ đó, hình

thành một thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống cơ chế hiện hành,

thai nghén cho việc ra đời hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ III. Và đó không

chỉ là những đòi hỏi của thực tiễn vì sự phát triển mà còn là những bức xúc về

mặt học thuật thúc đẩy các nghiên cứu tìm tòi đổi mới, hoàn thiện cơ chế

quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán. Đó cũng là một trong các lý do

thúc đẩy việc chọn và nghiên cứu đề tài luận án này.

Về mặt học thuật, nhận thức về đơn vị dự toán cũng chưa thực sự rõ nét

trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp. Còn thiếu các nghiên cứu

sâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự toán, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trò

của các đơn vị dự toán trong nền kinh tế nói chung và trong hệ thống bộ máy

chính quyền nói riêng. Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các

đơn vị dự toán cũng chưa được một công trình nào đề cập toàn diện, đầy đủ

các khía cạnh của vấn đề này.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Tuy rằng thực tiễn quản lý đã đặt ra nhiều vấn đề bức xúc cần làm rõ hoặc

cần tổng kết thực tiễn, song, nhưng về mặt lý luận các nghiên cứu có thể đáp ứng

được nhu cầu này cũng không nhiều, tập trung chủ yếu vào các đề tài nghiên cứu

khoa học của Bộ Tài chính. Từ 2001 đến nay, có rất ít đề tài nghiên cứu về vấn

đề liên quan đến cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồm

những đề tài sau:

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2004 “Các giải pháp tài chính thúc

đẩy các tổ chức khoa học và công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt

động theo cơ chế doanh nghiệp”, do PGS. TS. Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm

đã tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển các tổ chức KH&CN sang hoạt

động theo cơ chế doanh nghiệp. Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu của đề tài

dừng ở mức độ đề xuất tích cực thực hiện Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài

6

cũng có đưa ra một số biện pháp tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy các tổ chức

KH&CN chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Đề tài này không

nghiên cứu về cơ chế tài chính đối với các đơn vị dự toán công lập.

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài

chính đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo đại học và cao đẳng công

lập”, do TS. Lê Xuân Trường, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài đã tập

trung phân tích những vấn đề cơ bản về mô hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo

dục đại học và cao đẳng và cơ chế quản lý tài chính đối với mô hình này; đã

phân tích nội dung cơ bản của cơ chế tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị

sự nghiệp giáo dục đại học. Tuy nhiên, đề tài còn chưa làm rõ được các vấn đề lý

luận cần thiết liên quan đến khu vực sự nghiệp công như khái niệm, đặc điểm

của khu vực này. Đề tài cũng chưa làm rõ được khái niệm cơ bản thế nào là cơ

chế tự chủ và nội hàm của cơ chế tự chủ tài chính, chưa nghiên cứu cụ thể các

vấn đề liên quan đến các nội dung giá phí dịch vụ công, quản lý theo kết quả đầu

ra…

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Tăng cường công tác quản lý

tài chính công ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay”, do PGS. TS Trần Xuân

Hải, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề

liên quan đến tài chính công ở Việt Nam; trong đó, tập trung chủ yếu vào các

vấn đề nghiên cứu như phân cấp NSNN, quản lý thu, chi NSNN, tình hình thâm

hụt NSNN và quản lý nợ công. Các giải pháp đề xuất cũng tập trung vào những

vấn đề vĩ mô của NSNN, không đi sâu nghiên cứu cơ chế tài chính áp dụng đối

với các đơn vị dự toán.

Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính tài chính, các kết quả và định hướng

giai đoạn 2011 - 2015” và đề tài “Những vấn đề lý luận và thực tiễn hoàn thiện

thể chế tài chính giai đoạn 2011 - 2020” là hai đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính

năm 2010 do ông Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ Pháp chế - Bộ Tài chính làm chủ

nhiệm. Hai đề tài này đã nghiên cứu các vấn đề liên quan một cách vĩ mô đến cơ

7

chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán, kết quả nghiên cứu của hai đề tài

này được sử dụng như tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu đề xuất các giải

pháp bổ sung, hỗ trợ cho việc thực hiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn

vị dự toán.

Ngoài ra, trong danh mục đề tài nghiên cứu năm 2011, 2012 của Bộ Tài

chính cũng đã giao hai đề tài cấp bộ là: “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với

các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng

2020”, do TS. Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm và đề tài: “Đổi mới tài

chính đơn vị sự nghiệp công và dịch vụ công”, do PGS.TS Phạm Văn Đăng,

Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Tuy nhiên, cả hai đề tài này hiện còn đang

trong giai đoạn nghiên cứu.

Việc nhận thức đầy đủ khái niệm, nội hàm, các công cụ của cơ chế

quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự

toán nói riêng hiện đang là vấn đề bức xúc, cần được nghiên cứu, tổng kết, cả

lý luận và thực tiễn nhằm hệ thống hóa và củng cố lại các vấn đề mang tính

học thuật căn bản, giúp tạo dựng cơ sở lý luận không những cho nhận thức

đúng đắn về cơ chế quản lý tài chính mà còn tạo nền tảng lý luận cho những

nghiên cứu đối mới, hoàn thiện cơ chế.

Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính áp dụng đối với các

đơn vị dự toán không những là một nhu cầu bức xúc mà còn là một nhiệm vụ

cấp bách cần được giải quyết, cả khi xét nhu cầu thực tiễn cả trên khái cạnh

khoa học của vấn đề. Vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: Hoàn

thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình

cải cách tài chính công ở Việt Nam làm luận án nghiên cứu của mình với

các mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu cũng như kết cấu

và nội dung nghiên cứu được thể hiện như các trình bày dưới đây.

3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là cơ chế quản lý tài chính.

8

Các nghiên cứu của đề tài luận án được giới hạn trong các nghiên cứu

lý luận và thực tiễn về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán ở

Việt Nam.

Về thời gian, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án được xác định từ

khi thực hiện đường lối đổi mới đến nay, nhưng tập trung vào nghiên cứu,

phân tích, đánh giá hệ thống cơ chế hiện hành.

Về lĩnh vực nghiên cứu của luận án được giới hạn phạm vi trong các

nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, không đi

vào nghiên cứu cơ chế quản lý tài sản, cơ chế quản lý đầu tư XDCB.

Về không gian nghiên cứu, do các đơn vị dự toán bao gồm các đơn vị

dự toán khu vực hành chính nhà nước và đơn vị dự toán khu vực dịch vụ công

cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao,... cho xã hội

(được gọi chung là các đơn vị sự nghiệp). Trong các đơn vị sự nghiệp, các

ĐVSN y tế và giáo dục chiếm tỷ trọng lớn nhất cả về quy mô ngân sách (trên

30% NSNN) và quy mô người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến sự

phát triển và tiến bộ xã hội, tác động nhiều đến chính sách của Nhà nước. Do

vậy, và cũng do hạn chế về thời gian của đề tài luận án nên việc nghiên cứu

cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong luận án này sẽ

được tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại 2 khu vực: Các đơn vị sự

nghiệp y tế và các đơn vị sự nghiệp giáo dục. Các đơn vị sự nghiệp khác sẽ

được nghiên cứu ở trong một điều kiện khác.

4. Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu đề tài luận án là:

- Hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận về cơ chế quản lý tài chính

đối với các đơn vị dự toán; Làm rõ nội hàm khái niệm quản lý và cơ chế quản lý

tài chính; Xác định rõ những nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính.

- Đánh giá và làm rõ thực trạng quản lý tài chính đối với các đơn vị dự

toán hiện nay ở nước ta.

9

- Đề xuất được những kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổi

mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong thời gian tới.

5. Phương pháp nghiên cứu

Về phương pháp nghiên cứu, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án

sử dụng các phương pháp biện chứng mác-xít làm nền tảng, kết hợp và sử

dụng các phương pháp tổng hợp, quy nạp, phân tích, coi trọng kiểm nghiệm

thực tiễn.

6. Nội dung và kết cấu chủ yếu

Các nội dung nghiên cứu chủ yếu của đề tài luận án được kết cấu như

sau. Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục, bảng biểu và tài liệu tham

khảo, kết cấu chính của đề tài luận án được chia thành 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý tài chính đối với

các đơn vị dự toán (36 trang).

Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự

toán (66 trang).

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị

dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam (38 trang).

10

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH

ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN

1.1. NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI

CHÍNH

1.1.1. Khái niệm, nội hàm quản lý

Khái niệm quản lý

Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả trong và

ngoài nước đã đưa ra giải thích không giống nhau về quản lý. Trên thực tế, khái

niệm quản lý vẫn luôn được nhìn nhận theo nhiều quan niệm khá đa dạng và

đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý. Có thể trình bày

khái quát các quan niệm khác nhau về quản lý và cơ chế quản lý như dưới đây.

Theo Fayel: “Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình,

doanh nghiệp, chính phủ) đều có, bao gồm 5 yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổ

chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát. Quản lý chính là thực hiện kế hoạch,

tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát”. Định nghĩa này rất đúng, song, chỉ

mô tả được các hoạt động quản lý, chưa nêu ra được bản chất quản lý là để

làm gì?.

Theo Tailor: “Làm quản lý là bạn phải biết rõ: muốn người khác làm

việc gì và hãy chú ý đến cách tốt nhất, kinh tế nhất mà họ làm”. Hard Koont

cho rằng: “Quản lý là xây dựng và duy trì một môi trường tốt giúp con người

hoàn thành một cách hiệu quả mục tiêu đã định”. Các định nghĩa này rất

đúng, nêu được mục đích quản lý (là hiệu quả) nhưng khá trừ tượng, không đề

cập đến phương pháp, hay công cụ quản lý.

Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn. Bản chất của nó

không nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó không nằm ở sự

logic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích”.

11

Peter. F. Dalark: “Định nghĩa quản lý phải được giới hạn bởi môi trường

bên ngoài nó. Theo đó, quản lý bao gồm quản lý doanh nghiệp, quản lý giám

đốc, quản lý công việc và nhân công”.

Những quan niệm nêu trên là hoàn toàn đúng đắn. Tuy nhiên, các quan

niệm này thiên về mô tả, liệt kê hành động, đặc điểm quản lý, chưa lột tả được

bản chất của quản lý.

Theo các nghiên cứu của đề tài luận án này, quản lý là hoạt động tổ chức

thực hiện những hoạt động có tác dụng định hướng, điều tiết, phối hợp các hoạt

động của các cá nhân và tổ chức được quản lý dưới quyền, bị quản lý. Quản lý là

tổng thể các tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý một cách gián

tiếp và trực tiếp nhằm thu được nhưng diễn biến, thay đổi tích cực.

Quản lý còn là thiết lập, khai thông các quan hệ cụ thể, có thể là các quan

hệ cá nhân của các thành viên trong tổ chức, và/hoặc quan hệ của tổ chức để hoạt

động của tổ chức được trôi chảy, đạt hiệu quả cao, bền vững và phát triển. Người

Nhật khẳng định: “Biết cái gì, biết làm gì là quan trọng nhưng quan trọng hơn là

biết quan hệ”. Người Mỹ cho rằng: “Chi phí cho thiết lập, khai thông các quan

hệ thường chiếm 25% đến 50% toàn bộ chi phí cho hoạt động”.

Có thể chỉ ra rằng, quản lý là sự kết hợp của các công cụ quản lý mà chủ

thể quản lý vận dụng, bắt buộc các đối tượng bị quản lý thực hiện trong một môi

trường nhất định với những thể chế (quy định) cụ thể nhằm điều hoà quan hệ giữa

người với người, giữa các tổ chức và bộ phận trong môi trường đó với nhau, giảm

mâu thuẫn giữa các bên quản lý và bị quản lý, thúc đẩy tính tích cực của cá nhân

và tổ chức bị quản lý, thúc đẩy họ tăng cường hợp tác hỗ trợ lẫn nhau, để tạo ra

các giá trị lớn hơn giá trị mà nếu chỉ mỗi cá nhân, tổ chức đơn lẻ thực hiện.

Do vậy, có thể khái quát hóa như sau: Quản lý là tổng hòa các tác động

của chủ thể quản lý vào quá trình hoạt động của đối tượng bị quản lý theo

những cách thức, biện pháp nhất định, có chủ định, trong bối cảnh thời gian

và không gian xác định nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đặt ra.

12

Nói cách khác, quản lý là “nghệ thuật khiến công việc được làm bởi

người khác” (Mary Parker Follett). Để hoạt động quản lý trở thành nghệ

thuật, quản lý thực hiện gồm hàng loạt những hoạt động mà chủ thể quản lý

tác động đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng các công cụ, biện pháp

quản lý thích hợp nhằm điều khiển, hướng dẫn đối tượng bị quản lý vận động,

phát triển phù hợp với quy luật khách quan và nhằm đạt tới các mục tiêu đã

xác định của chủ thể quản lý.

Các yếu tố cấu thành nội hàm quản lý

Định nghĩa nêu trên cho thấy hoạt động quản lý được cấu thành bởi các yếu

tố: (i) Chủ thể quản lý; (ii) Đối tượng quản lý; (iii) Mục đích quản lý; (iv) Môi

trường và điều kiện tổ chức quản lý; (v) Cách thức sử dụng các công cụ quản lý.

Trên thực tế, hoạt động quản lý được biểu hiện cụ thể qua việc:

- Lập kế hoạch hoạt động, xác định rõ mục tiêu cần đạt, phương hướng,

phương pháp đạt mục tiêu đó;

- Tổ chức, định hướng, điều phối, cân đối, phân bổ nguồn lực để thực

hiện kế hoạch;

- Kiểm tra, kiểm soát, đánh giá quá trình tổ chức thực hiện.

Trong đó, các nguồn lực được sử dụng và để quản lý bao gồm các

nguồn nhân lực, tài chính, tài sản, công nghệ và các giá trị vô hình cùng tham

gia vào quá trình quản lý.

Trong quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công

cụ quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác

định đúng đắn.

Do đó, nội hàm của quản lý bao gồm:

Hoạch định: Xác định mục tiêu, quyết định những công việc cần làm

trong tương lai và lên các kế hoạch hành động.

Tổ chức: Sử dụng một cách tối ưu các tài nguyên được yêu cầu để thực

hiện kế hoạch.

13

Bố trí nguồn lực: Phân tích công việc, phân bổ ngân sách và tài sản, bố

trí nhân lực, phân công nhiệm vụ để thực hiện từng công việc cụ thể.

Lãnh đạo/động viên: Giúp các nhân viên khác làm việc hiệu quả hơn để

đạt được các kế hoạch (khiến các cá nhân sẵn lòng làm việc cho tổ chức).

Kiểm soát: Giám sát, kiểm tra quá trình hoạt động theo kế hoạch (kế

hoạch có thể sẽ được thay đổi phụ thuộc vào phản hồi của quá trình kiểm tra).

1.1.2. Khái niệm, nội hàm cơ chế quản lý tài chính

Hiện nay, thuật ngữ “cơ chế” thường đi đôi với “chính sách” tạo ra thuật

ngữ kép “cơ chế, chính sách”, ví dụ, cơ chế chính sách tài chính; cơ chế chính

sách phát triển nông nghiệp nông thôn... Do vậy, cần có sự tiếp cận để hiểu

đúng cơ chế chính sách, cần phân biệt chính sách và cơ chế nếu chúng là hai

thuật ngữ.

“Cơ chế”, theo tiếng Pháp “mécanisme”, có nghĩa là “cách thức hoạt

động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau”. Từ điển Tiếng Việt của

Viện Ngôn ngữ học giải nghĩa cơ chế là “cách thức theo đó một quá trình thực

hiện”.

Ở nước ta, thuật ngữ "cơ chế" được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản

lý từ khoảng cuối những năm 1970 của thế kỷ XX, khi việc nghiên cứu về

quản lý được đẩy mạnh. Theo đó, “cơ chế” được hiểu và sử dụng với nghĩa là

những qui định về quản lý. Tuy nhiên, cách hiểu đơn giản này dẫn tới việc

hiểu tách rời cơ chế với con người. Trên thực tế và cùng với quá trình phát

triển của thuật ngữ “cơ chế” thì “cơ chế” thường đi liền với chính sách, là

tổng hòa các quan hệ chính sách, và “cơ chế” được dùng với hàm ý chỉ hiện

tượng ở trạng thái động chứ không phải ở trạng thái tĩnh.

Cơ chế quản lý là tổng thể các quy định quản lý (hiến định, luật định

hoặc các quy định quản lý dưới luật, thậm chí phi luật định), thành văn hoặc bất

thành văn, được thừa nhận và chấp hành bởi các chủ thể quản lý và các đối

tượng bị quản lý trong một môi trường quản lý nhất định.

14

Theo đó, các văn bản pháp quy quy định nội dung, cách thức quản lý

(luật, nghị định, thông tư...) là những hình thức thể hiện, là biện pháp, là công cụ

quản lý cụ thể trong từng cơ chế quản lý. Tổng hòa các quan hệ và sự tác động

qua lại giữa các quy tắc, quy định, công cụ, biện pháp quản lý cụ thể đó sẽ tạo ra

cơ chế quản lý. Do vậy, có thể hiểu một cách ngắn gọn cơ chế quản lý là tổng

hòa các quan hệ ràng buộc lẫn nhau trong một hệ thống các quy định, biện pháp,

công cụ quản lý được pháp quy hóa hình thành nên các quy tắc quản lý đối với

một thể chế hoặc một ngành, một lĩnh vực nhất định.

Cơ chế quản lý kinh tế là toàn bộ hệ thống quy phạm pháp quy do Nhà

nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế.

Cơ chế quản lý tài chính là tổng hòa các quy tắc, phương pháp, công cụ

quản lý tài chính được quy định trong một hệ thống các văn bản pháp quy do cơ

quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về chế độ quản lý,

cách thức điều hành, cách thức vận hành hệ thống tài chính quốc gia, hoặc một

ngành, một cấp, của một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Theo đó, có thể có các cơ chế quản lý tài chính quốc gia, cơ chế quản lý

tài chính ngành, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cơ chế

quản lý tài chính đối với các trường đại học công lập, cơ chế quản lý tài chính

đối với các bệnh viện, trường học…

Các cơ chế quản lý khác nhau có những đặc điểm khác nhau. Có các cơ chế

quản lý chặt chẽ, có cơ chế quản lý lỏng lẻo; có cơ chế thắt chặt, có cơ chế nới

lỏng; có cơ chế quản lý áp đặt toàn diện, tuân thủ tuyệt đối mệnh lệnh và quy định

quản lý của cấp trên (từ chủ thể quản lý); có cơ chế quản lý coi trọng kết quả, tạo

môi trường quản lý thông thoáng, trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán, kích

thích và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các đối tượng bị quản lý.

Chính sách là một tập hợp các quyết định và hành động của Nhà nước

nhằm giải quyết một hay một số vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền, chức

năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

15

Khởi đầu của chính sách là việc hoạch định và ban hành các văn bản

pháp quy (chỉ thị, quyết định, thông tư, nghị định, pháp lệnh, luật,.. gọi chung

là các văn bản pháp quy); tiếp theo là các hoạt động triển khai thực thi các

văn bản pháp quy đó; kết thúc là hoạt động giám sát, kiểm tra, đánh giá việc

thực thi các chính sách đó.

Tất cả các văn bản pháp quy và các hoạt động của Nhà nước nhằm thực

hiện các văn bản pháp quy đều có liên quan lẫn nhau, kể cả các quyết định

không hành động, đều do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành và tổ chức

triển khai thực hiện. Trên thực tế, chính sách là các hoạt động ban hành các

văn bản pháp quy, các hoạt động tổ chức thực hiện và các hoạt động giám sát,

kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện chúng do Chính phủ và các cơ quan của

Chính phủ tiến hành.

Nói một cách khái quát, chính sách là một quá trình hành động có mục

đích mà Nhà nước hoạch định và theo đuổi một cách kiên định trong việc giải

quyết các vấn đề kinh tế, tài chính, xã hội... thuộc thẩm quyền, chức năng của

Nhà nước gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các

mục tiêu đó.

Xét ở tầm vĩ mô, chính sách được xác định như là đường lối hành động

(bao gồm các mục tiêu, phương pháp thực hiện nhằm đạt tới các mục tiêu đó)

mà Chính phủ lựa chọn để vận hành hoặc để theo đuổi đối với một, một số hoặc

tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế. Theo đó, có chính sách xóa đói giảm nghèo,

chính sách công nghiệp, chính sách nông nghiệp, chính sách phát triển nông

thôn, chính sách phát triển miền núi, chính sách tài chính, chính sách tiền tệ...

Như vậy, chính sách (vĩ mô) là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các

mục tiêu, giải pháp, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác

động lên các chủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề của nền kinh

tế đặt ra, tiến tới thực hiện được những mục tiêu đã xác định.