đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất tại một số dự án

Đề tài

“Đánh giá việc thực hiện chính sách

bồi thường thiệt hại khi Nhà nước

thu hồi đất tại một số dự án trên địa

bàn thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh

Đắk Lắk”

1. MỞ ĐẦU

1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Đất đai là tài nguyên quý giá của quốc gia, là tư liệu quan trọng để sản

xuất ra của cải vật chất cho xã hội loài người. Do tính chất đặc thù của đất đai

là loại hàng hoá đặc biệt, có vị trí cố định, không tăng lên về số lượng nên

việc bảo vệ, quản lý và sử dụng đất có hiệu quả đã và đang được các nước

trên thế giới xem trọng và được quản lý, bảo vệ bằng pháp luật như: Hiến

pháp, Luật Đất đai, các văn bản dưới luật.

Trong quá trình xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, việc bồi thường đất

đai, giải phóng mặt bằng (GPMB), tái định cư (TĐC) là hiện tượng phát triển mà

Nhà nước nào cũng phải đối mặt như một quy luật tất yếu và phổ biến. Sự cần

thiết triển khai xây dựng nhiều công trình cơ sở hạ tầng, nhiều khu kinh tế, khu

công nghiệp, khu công nghệ cao, theo đó các cơ sở văn hoá giáo dục, thể dục thể

thao cũng được phát triển, tốc độ đô thị hoá đang diễn ra nhanh chóng. Tất cả

những công trình này đòi hỏi phải có mặt bằng để xây dựng; nhu cầu về đất cho

xây dựng là rất lớn. Để có quỹ đất cho mục tiêu trên, Nhà nước phải thu hồi một

phần đất của nhân dân. Theo quy định tại điều 42- Luật Đất đai năm 2003 thì khi

Nhà nước thu hồi đất mà người bị thu hồi đất có giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất (GCNQSDĐ) hoặc đủ điều kiện được cấp GCNQSDĐ thì người sử dụng đất

được bồi thường; người bị thu hồi đất loại nào thì được bồi thường bằng việc

giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì

được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu

hồi; Nhà nước còn phải thực hiện các chính sách, biện pháp khôi phục cuộc sống

bình thường cho người dân.

Công tác bồi thường, GPMB khi Nhà nước thu hồi đất là một vấn đề

phức tạp mang tính chất chính trị, kinh tế, xã hội tổng hợp, được sự quan tâm

1

của các cấp, các ngành, các tổ chức và cá nhân.

Vấn đề bồi thường thiệt hại về đất không chỉ thể hiện bản chất kinh tế

các mối quan hệ đất đai (giữa Nhà nước với các tổ chức và cá nhân sử dụng

đất, giữa các tổ chức kinh tế này với các tổ chức kinh tế khác và giữa cá nhân

với nhau), mà còn thể hiện các mối quan hệ về chính trị, xã hội…

Trong điều kiện nền kinh tế thị trường ngày càng phát triển, quỹ đất

cũng như các nguồn tài nguyên khác ngày càng hạn hẹp thì vấn đề lợi ích về

kinh tế của các tổ chức, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất và giao đất ngày

càng được quan tâm hơn, là vấn đề mang tính thời sự cấp bách.

Chính phủ đã ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, ngày 24/4/1998

quy định cụ thể hoá về chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi

đất áp dụng chung cho tất cả các dự án trong cả nước hoặc cho từng dự án cụ

thể với tình hình thực tế tại địa phương.

Sau hơn 6 năm triển khai thực hiện Nghị định 22/1998/NĐ-CP, ngày

24/4/1998 của Chính phủ. Cơ bản các điều khoản trong Nghị định đã được áp

dụng có hiệu quả, phù hợp với nguyện vọng của đại đa số nhân dân, khắc phục

được nhiều tồn tại, vướng mắc của những văn bản trước đây. Tuy nhiên, còn có

nhiều nội dung cần phải phân tích, đánh giá có cơ sở khoa học thông qua việc

khảo sát thực tế, điều tra xã hội học để bổ sung, sửa đổi, hoàn thiện chính sách này

nhằm đảm bảo lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người bị thu hồi đất, duy

trì trật tự, kỷ cương của pháp luật, hạn chế tối đa những tranh chấp, khiếu kiện về

đất đai của nhân dân trong việc bồi thường, GPMB khi Nhà nước thu hồi đất.

Từ những lý do trên, được Khoa Sau đại học, Khoa Đất và Môi trường

cho phép chúng tôi tiến hành nghiên cứu đề tài:

“Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà

nước thu hồi đất tại một số dự án trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột,

tỉnh Đắk Lắk”.

2

1.2. MỤC ĐÍCH, YÊU CẦU

* Mục đích

- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng, những ưu điểm và tồn tại trong công

tác thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất trên địa

bàn thành phố Buôn Ma Thuột (Tp- BMT), tỉnh Đắk Lắk qua 02 điểm nghiên

cứu là: Dự án xây dựng Nhà máy xử lý nước thải tập trung và Dự án cải tạo

nâng cấp đường hạ cất cánh, đường lăn, sân đỗ máy bay Cảng hàng không

Buôn Ma Thuột.

- Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, bước đầu góp ý kiến nhằm hoàn thiện

các văn bản, các điều khoản trong chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà

nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc

gia, lợi ích công cộng của địa phương.

* Yêu cầu

- Nghiên cứu chính sách, pháp luật, tổ chức và phương pháp thực hiện

bồi thường thiệt hại về đất đai và tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất.

- Các số liệu điều tra, thu thập phải phản ánh trung thực, khách quan

quá trình thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại về đất đai và tài sản trên

đất qua một số dự án được thực hiện trên địa bàn nghiên cứu.

- Các ý kiến đề xuất phải có ý nghĩa thực tiễn và có khả năng áp dụng.

1.3. PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Tập trung nghiên cứu, đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường

thiệt hại về đất đai và tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất tại dự án xây

dựng Nhà máy xử lý nước thải tập trung và dự án cải tạo nâng cấp đường hạ

cất cánh, đường lăn, sân đỗ máy bay Cảng hàng không Buôn Ma Thuột (dự án

cải tạo, nâng cấp sân bay) tại Tp- BMT, tỉnh Đắk Lắk.

3

2. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

2.1. KHÁI QUÁT VỀ BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI

2.1.1. Định nghĩa về bồi thường thiệt hại

Bồi thường thiệt hại (đền bù thiệt hại) có nghĩa là trả lại tương xứng với

giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của

chủ thể khác [34].

Việc bồi thường thiệt hại có thể là vô hình (xin lỗi) hoặc hữu hình (bồi

thường bằng tiền hoặc bằng hiện vật khác), có thể do các quy định của pháp

luật điều tiết hoặc do thỏa thuận giữa các chủ thể.

Bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất thực chất là việc giải quyết

mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với người được giao đất – thuê đất và

người bị thu hồi đất. Bồi thường thiệt hại về đất phải được thực hiện theo quy

định của Nhà nước về giá đất, về phương thức thu hồi đất và thanh toán. Việc

bồi thường về đất không giống việc mua bán, trao đổi hàng hóa trên thị

trường, nó vừa phải đảm bảo lợi ích của người bị thu hồi đất, nhưng đồng thời

cũng phải đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của người nhận đất thu hồi để sử

dụng (tức là giải quyết một cách hài hoà lợi ích của ba đối tượng này).

2.1.2. Đặc điểm của quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng

Quá trính bồi thường, GPMB là quá trình đa dạng và phức tạp, nó thể

hiện khác nhau đối với mỗi một dự án, liên quan trực tiếp đến lợi ích của các

bên tham gia và lợi ích của toàn xã hội. Do đó quá trình bồi thường, GPMB

có các đặc điểm sau:

- Tính đa dạng thể hiện: mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất

khác nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định.

Đối với khu vực nội thành, mật độ dân cư cao, ngành nghề đa dạng, giá trị đất

và tài sản trên đất lớn dẫn đến quá trình GPMB có đặc trưng nhất định. Đối

4

với khu vực ven đô, mức độ tập trung dân cư khá cao, ngành nghề dân cư

phức tạp, hoạt động sản xuất đa dạng: công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp,

thương mại, buôn bán nhỏ... quá trình GPMB cũng có những đặc trưng riêng

của nó. Còn đối với khu vực nông thôn, hoạt động sản xuất chủ yếu của dân

cư là sản xuất nông nghiệp, đời sống phụ thuộc chính vào nông nghiệp. Do

đó, GPMB cũng được tiến hành với những đặc điểm riêng biệt.

- Tính phức tạp thể hiện: đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan

trọng trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người dân. Đối với khu vực

nông thôn, dân cư chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất

đai lại là tư liệu sản xuất không thể thiếu được trong hoạt động sản xuất nông

nghiệp, trong khi trình độ sản xuất của nông dân thấp, khả năng chuyển đổi nghề

nghiệp khó khăn do đó tâm lý chung là giữ được đất để sản xuất, thậm chí nếu

họ cho thuê đất lợi nhuận thu được có khi cao hơn là sản xuất nhưng họ vẫn

không cho thuê. Trước tình hình đó đã dẫn đến công tác tuyên truyền, vận động

dân cư tham gia di chuyển là rất khó khăn và việc hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp

là điều cần thiết để đảm bảo đời sống dân cư sau này. Mặt khác, cây trồng, vật

nuôi trên vùng đó cũng đa dạng, không được tập trung một loại nhất định nên

gây khó khăn cho công tác định giá bồi thường.

Đối với đất ở lại càng phức tạp hơn do những nguyên nhân sau:

+ Đất ở là tài sản có giá trị lớn, gắn bó trực tiếp với đời sống và sinh

hoạt của người dân mà tâm lý, tập quán là ngại di chuyển chỗ ở;

+ Nguồn gốc hình thành đất đai khác nhau do quản lý đất đai buông

lỏng một thời gian dài dẫn đến tình trạng lấn chiếm đất đai xây nhà trái phép

diễn ra thường xuyên;

+ Dân cư một số vùng sống chủ yếu bằng nghề buôn bán nhỏ và sống bám

vào các trục đường giao thông của khu dân cư làm kế sinh nhai nay chuyển đến ở

khu vực mới thì điều kiện kiếm sống bị thay đổi nên họ không muốn di chuyển;

5

+ Thiếu quỹ đất do xây dựng khu TĐC cũng như chất lượng khu TĐC

thấp, chưa đảm bảo được yêu cầu;

+ Do chính sách pháp luật chưa phù hợp.

Từ các điểm trên cho thấy mỗi dự án khác nhau thì công tác GPMB

được thực hiện khác nhau.

2.1.3. Vai trò của công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng

Sự phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia phản ánh trình độ phát triển

kinh tế cũng như nền văn minh của quốc gia đó, cho nên nhìn vào bộ mặt đô thị

người ta có thể đánh giá nền kinh tế của quốc gia này mạnh hay yếu. Ở Việt

Nam, công tác quy hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết đã không được thực hiện

trong thời gian dài do đó việc phát triển mở rộng đô thị mang tính tự phát

không có quy mô rõ rệt, đường phố chật hẹp, các quy định về kiến trúc khu phố

cũng như việc kết hợp cảnh quan không được hài hòa, bộ mặt đô thị xuống cấp.

Nguyên nhân của vấn đề này một phần do buông lỏng sự quản lý, nhất là trật tự

xây dựng. Mặt khác, do dân số đô thị tăng lên nhanh chóng, diện tích nhà ở

bình quân ngày càng bị thu hẹp, nhu cầu nhà ở ngày một tăng cộng với ý thức

về kiến trúc đô thị của người dân thấp, mạnh ai nấy làm, khi xây dựng nhà ở

người dân chưa có thói quen thuê tư vấn, thiết kế, gây khó khăn trong việc sắp

xếp lại đô thị cũng như xây dựng phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng đô thị.

- Về mặt tiến độ hoàn thành của dự án:

+ Tiến độ thực hiện các dự án phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác nhau

như: tài chính, lao động, công nghệ, điều kiện tự nhiên, tập quán của những

người dân trong diện bị giải toả... Nhìn chung, nó phụ thuộc nhiều vào thời

gian tiến hành bồi thường, GPMB;

+ Giải phóng mặt bằng thực hiện đúng tiến độ đề ra sẽ tiết kiệm được

thời gian và việc thực hiện dự án có hiệu quả. Ngược lại, GPMB kéo dài gây

ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng của các công trình, ảnh hưởng đến việc sử

6

dụng lao động cũng như chi phí cho dự án, có khi gây ra thiệt hại không nhỏ

trong đầu tư xây dựng.

- Về mặt kinh tế của dự án: GPMB được thực hiện tốt sẽ giảm tối đa

chi phí cho giải toả bồi thường, có điều kiện tập trung vốn đầu tư công trình.

GPMB kéo dài dẫn đến chi phí bồi thường lớn, không kịp hoàn thành tiến độ

dự án dẫn đến sự quay vòng vốn chậm gây khó khăn cho các nhà đầu tư: đối

với các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh do không đáp ứng được tiến độ đầu

tư vì vậy nhiều dự án mất cơ hội kinh doanh, hiệu quả kinh doanh thấp. Còn

đối với các dự án đầu tư khác, thời gian thi công kéo dài, tiến độ thi công bị

ngắt quãng gây ra sự lãng phí rất lớn và ảnh hưởng tới chất lượng công trình.

Để tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư xây dựng công trình thì

Nhà nước cần phải quan tâm điều tiết lĩnh vực này bằng các biện pháp như:

+ Đối với GPMB: sau khi phương án được phê duyệt, cần khẩn trương tiến

hành GPMB ngay. Nhà nước giao cho các cơ quan liên quan như Sở Tài nguyên

và Môi trường, Sở Tài chính tiến hành công tác GPMB, thành lập Ban chỉ đạo

GPMB cấp huyện cho dự án với sự tham gia của chính quyền sở tại, các cơ quan

ban ngành liên quan khác cũng như các đoàn thể quần chúng và các hộ dân phải di

dời để quán triệt chủ trương của dự án đồng thời vận động quần chúng tham gia.

+ Về bồi thường thiệt hại: điều tra, khảo sát và lập phương án bồi

thường hợp lý nhằm đảm bảo giải toả nhanh chóng.

Tuy nhiên, dù thực hiện theo hình thức nào thì Nhà nước cũng phải

quan tâm, quản lý chặt chẽ các hoạt động cũng như tiến độ thực hiện các dự

án, tránh sự tham nhũng và lãng phí trong quá trình thực hiện. Nhà nước cần

đề ra mức bồi thường thiệt hại cụ thể đối với từng dự án, tránh trường hợp các

dự án của doanh nghiệp muốn đẩy nhanh tiến độ GPMB, thường chi trả bồi

thường cao hơn các dự án có vốn ngân sách; các dự án có nguồn vốn trung

ương (TW), vốn vay của Ngân hàng thế giới hay vốn tài trợ cũng thường chi

7

trả bồi thường cao hơn các dự án có nguồn vốn từ ngân sách địa phương, gây

ra sự so sánh, suy bì của người dân có đất bị thu hồi trong các dự án gây khó

khăn cho công tác bồi thường, GPMB.

2.2. CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI VÀ TÁI ĐỊNH CƯ CỦA MỘT SỐ

NƯỚC TRONG KHU VỰC VÀ TRÊN THẾ GIỚI

Trên thế giới và trong khu vực, vấn đề bồi thường, GPMB và TĐC cho

người bị ảnh hưởng khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề được các quốc gia, tổ

chức ngân hàng quốc tế quan tâm, hỗ trợ. Nó được tiến hành trên cơ sở pháp

lý nghiêm ngặt, theo đúng các trình tự, thủ tục chuẩn mực thông qua việc

nghiên cứu, điều tra, khảo sát quy hoạch đồng bộ. Ở mỗi nước do chế độ sở

hữu về đất đai khác nhau, do đó chính sách về bồi thường và TĐC ở các nước

cũng khác nhau. Dưới đây là một số chính sách bồi thường thiệt hại và TĐC

của một số nước trong khu vực và trên thế giới.

2.2.1. Australia (Úc)

Đất nước Australia gồm có 6 bang, 2 vùng lãnh thổ và 702 hội đồng

hành chính. Quốc hội của bang và vùng lãnh thổ có quyền ban hành luật nhằm

sung công bất động sản (BĐS). Đó là quyền lực xuất phát từ quyền lực tối cao

của Quốc hội của mỗi bang, Quốc hội của mỗi bang có thể ban hành luật

nhằm thu hồi đất đai có hoặc không có chi trả đền bù [1].

Theo quyền từ Hiến pháp Australia, Chính quyền Liên bang (Chính phủ):

“Có quyền ban hành các luật từ việc thu hồi BĐS theo những điều khoản chính

đáng từ bất kỳ bang hoặc cá nhân nào mà Quốc hội có quyền ban hành luật” [1].

Cơ quan chức trách có thể thu lại đất đai bằng hai cách: thoả thuận tự

nguyện và cưỡng bức (bắt buộc).

Về bồi thường, Luật quy định rằng chủ sở hữu sẽ được bồi thường thiệt

hại do việc thu hồi đất. Chủ sở hữu đất có quyền nhận thanh toán bằng tiền

không thấp hơn mức thiệt hại anh ta phải chịu nhưng cũng không được cao

8

hơn. Mục đích của việc bồi thường là trả cho chủ sở hữu bị lấy đất một khoản

hoàn toàn tương đương với những gì mà anh ta bị lấy đi.

Ngoài giá trị thị trường, việc bồi thường cần phải tính đến các yếu tố

khác mà người bán đất bình thường không thể nhận được từ người mua thông

thường, ví dụ như những khiếu nại về việc gây phiền hà - bồi thường phụ

thêm (trên và cao hơn giá bán đất thông thường).

Về bồi thường thiệt hại, tổng số tiền mà chủ sở hữu có thể nhận được

nếu anh ta bán trên thị trường mở cộng với các khoản thiệt hại khác sinh ra từ

việc lấy lại đất. Bảo đảm cho chủ đất không có quyền sở hữu (QSH) không bị

thiệt hơn và cũng không được lợi hơn trước do việc thu hồi tài sản của anh ta.

Luật pháp thừa nhận rằng giá trị ước tính bán đất không thể đủ để bảo đảm

cho chủ đất không chịu các thiệt hại khác [1].

Nguyên tắc bồi thường: nhìn chung bao gồm:

1. Giá trị thị trường của mảnh đất;

2. Giá trị đặc biệt dành cho chủ sở hữu cao hơn hoặc trên giá trị

thị trường của mảnh đất;

3. Những thiệt hại gây ra khi thu hồi đất;

4. Thiệt hại về việc gây phiền hà;

5. Các khoản chi phí về luật pháp và thẩm định giá.

Bất cứ người nào có quyền lợi trên mảnh đất đó đều có thể khiếu nại về

bồi thường.

Khi tính toán mức bồi thường cần xem xét 6 yếu tố sau:

1. Giá trị thị trường của mảnh đất;

2. Sự chia cắt đất đai;

3. Những phiền nhiễu;

4. Các khoản chi phí về chuyên môn hoặc pháp lý hợp lý;

5. Người đi thuê có thể khiếu nại mức bồi thường cho giá trị của bất

9