Tổ chức chính quyền thành phố thuộc tỉnh (từ thực tiễn tỉnh Lâm Đồng)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN ĐỨC QUẬN

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN

THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH

( TỪ THỰC TIỄN TỈNH LÂM ĐỒNG )

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Chuyên ngành

Mã số

: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

: 60.38.01.02

Người hướng dẫn khoa học:

PGS - TS TRƯƠNG ĐẮC LINH

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2013

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan nội dung đã trình bày trong luận văn này là những kiến thức của

bản thân tác giả tiếp thu được trong quá trình học tập, tham khảo, nghiên cứu tài liệu; là kết

quả của sự phân tích, tổng hợp các tư liệu cũng như kinh nghiệm của bản thân qua thực

tiễn công tác và dưới sự hướng dẫn, gợi ý của PGS - TS. Trương Đắc Linh.

Những nội dung thông tin trích dẫn trong luận văn đã được trích dẫn, ghi chú theo

đúng quy định.

Người cam đoan

Trần Đức Quận

1

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

HĐND : Hội đồng nhân dân

TP : Thành phố

UBND : Ủy ban nhân dân

UBHC : Ủy ban hành chính

MTTQ VN : Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

TAND : Tòa án nhân dân

TANDTC : Tòa án nhân dân tối cao

VKSND : Viện kiểm sát nhân dân

VKSNDTC : Viện kiểm sát nhân dân tối cao

NQ : Nghị quyết

TW : Trung ương

TUQ : Thừa ủy quyền

CHXHCN : Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

SHNN : Sở hữu nhà nước

TNHHMTV : Trách nhiệm hữu hạn một thành viên

PCCCR : Phòng cháy chữa cháy rừng

QPPL : Quy phạm pháp luật

CCHC : Cải cách hành chính

1

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU............................................................................................................................................................1

1. Tính cấp thiết của đề tài:................................................................................................................................1

2. Tình hình nghiên cứu đề tài..........................................................................................................................2

3. Mục đích nghiên cứu của đề tài................................................................................................................3

4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài...................................................................................................................3

5. Phương pháp nghiên cứu................................................................................................................................3

6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài:.....................................................................4

7. Kết cấu luận văn:...................................................................................................................................................4

CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ

CHỨC CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH.............................................5

1.1. Khái niệm, đặc điểm đơn vị hành chính thành phố thuộc tỉnh.................................5

1.1.1 Khái niệm đơn vị hành chính thành phố thuộc tỉnh........................................................5

1.1.2 Đặc điểm đơn vị hành chính thành phố thuộc tỉnh..........................................................7

1.2. Khái niệm, đặc điểm và cơ cấu tổ chức chính quyền thành phố thuộc tỉnh.8

1.2.1. Khái niệm chính quyền thành phố thuộc tỉnh......................................................................8

1.2.2. Đặc điểm chính quyền thành phố thuộc tỉnh ....................................................................10

1.2.3. Cơ cấu tổ chức chính quyền thành phố thuộc tỉnh......................................................12

1.3. Tổ chức HĐND thành phố thuộc tỉnh..........................................................................................13

1.3.1. Vị trí, tính chất pháp lý của HĐND thành phố thuộc tỉnh....................................13

1.3.2 Cơ cấu tổ chức của HĐND thành phố thuộc tỉnh..........................................................16

1.3.3. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND thành phố thuộc tỉnh.....19

1.3.4. Các hình thức hoạt động của HĐND thành phố thuộc tỉnh................................21

1.4. Tổ chức UBND thành phố thuộc tỉnh...........................................................................................25

1.4.1. Vị trí, tính chất pháp lý của UBND thành phố thuộc tỉnh ....................................25

1.4.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND thành phố thuộc tỉnh..........................................30

1.5. Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố thuộc tỉnh ..........39

1.5.1. Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố thuộc tỉnh......39

1.5.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND

thành phố thuộc tỉnh...............................................................................................................................................41

1.5.3. Chế độ làm việc của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố thuộc

tỉnh...........................................................................................................................................................................................42

Kết luận chương 1:...................................................................................................................................................43

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN THÀNH

PHỐ ĐÀ LẠT TỈNH LÂM ĐỒNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN...... 44

2.1. Khái quát về thành phố Đà Lạt và tổ chức các cấp chính quyền của thành

phố Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng...............................................................................................................................44

2.1.1. Khái quát về thành phố Đà Lạt.....................................................................................................44

2.1.2. Tổ chức các cấp chính quyền của thành phố Đà Lạt................................................47

2.2. Thực trạng tổ chức HĐND thành phố Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng .............................48

2.2.1. Thực trạng tổ chức - cơ cấu của HĐND thành phố Đà Lạt................................48

2

2.2.3. Thực trạng thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND

thành phố Đà Lạt, tỉnh Lâm Đồng.............................................................................................................55

2.3. Thực trạng tổ chức UBND thành phố Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng..............................58

2.3.1.Thực trạng cơ cấu thành viên và phân công công tác các thành viên của

UBND thành phố Đà Lạt....................................................................................................................................58

2.3.2.Thực trạng thực hiện các hình thức hoạt động của UBND thành phố Đà

Lạt............................................................................................................................................................................................61

2.3.3 Thực trạng thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn UBND thành phố Đà Lạt

....................................................................................................................................................................................................64

2.4 Thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc

UBND thành phố Đà lạt......................................................................................................................................67

2.4.1. Thực trạng tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND................................67

2.4.2. Thực trạng hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố Đà

Lạt............................................................................................................................................................................................67

2.5 Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức chính quyền thành phố thuộc

tỉnh ở nước ta nói chung, ở tỉnh Lâm Đồng nói riêng..............................................................70

2.5.1 Phân biệt đơn vị hành chính thành phố thuộc tỉnh với huyện, quận và xây

dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị của thành phố thuộc tỉnh phù hợp với

Hiến pháp năm 2013 ..............................................................................................................................................70

2.5.2 Khẩn trương xây dựng và thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa

phương và các văn bản pháp luật khác liên quan đến tổ chức chính quyền địa

phương phù hợp với Hiến pháp năm 2013.........................................................................................72

2.5.3 Kiện toàn về tổ chức, về đội ngũ cán bộ, công chức của HĐND, UBND

và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố thuộc tỉnh....................................74

2.5.4 Hoàn thiện các hình thức hoạt động của HĐND và UBND thành phố thuộc

tỉnh...........................................................................................................................................................................................75

Tiểu kết Chương 2:...................................................................................................................................................76

KẾT LUẬN.......................................................................................................................................................................78

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài:

Gần 70 năm qua, cùng với sự lớn mạnh của Nhà nước CHXHCN Việt Nam,

dưới sự lãnh đạo của Đảng, chính quyền địa phương nói chung, chính quyền thành phố

thuộc tỉnh nói riêng cũng không ngừng được củng cố và kiện toàn, đáp ứng kịp thời yêu

cầu cách mạng của mỗi thời kỳ, bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân và đã

có những đóng góp to lớn vào sự nghiệp chung của đất nước, của dân tộc.

Tuy nhiên, trước nhu cầu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nhằm thực

hiện quyền làm chủ của nhân ở địa phương, phát huy quyền chủ động, năng động, sáng

tạo và tăng cường trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong cơ chế chế

quản lý mới, thực hiện nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền cho thấy: tổ chức các

chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay còn nhiều bất cập về lý luận, pháp lý và

thực tiễn, trong đó có tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh. Vì

chưa có sự phân biệt cụ thể giữa chính quyền huyện ở nông thôn và chính quyền

quận của thành phố trực thuộc trung ương, chính quyền thị xã và thành phố ở địa

bàn đô thị nên pháp luật hiện hành đã xếp và đánh đồng các cơ quan của chính

quyền ở các địa bàn khác nhau này để "gọi chung là chính quyền cấp huyện" trong

khi giữa hai địa bàn này có nhiều sự khác biệt về điều kiện địa lý, dân cư, kinh tế,

xã hội, kết cấu hạ tầng v.v. Từ đó, hiệu quả hoạt động, quản lý điều hành của chính

quyền đô thị nói chung, chính quyền thành phố thuộc tỉnh nói riêng còn có nhiều

hạn chế, bất cập rất cần được nghiên cứu, giải quyết.

Vì vậy, Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XI (tháng 01/2011) đã xác

định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng

cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và

tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách

trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở

nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện,

quận, phường".

Thể chế hóa nghị quyết của Đảng, Ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông

qua Hiến pháp thay thế Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), trong đó Điều 111

Hiến pháp xác định rõ: "cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được

tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo ...".

Đây là cơ sở hiến định mới và rất quan trọng, có tính "mở" và định hướng

cho việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương tới đây quy định các cấp

chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền chính quyền thành phố thuộc tỉnh

phù hợp với Hiến pháp năm 2013.

Để thấy rõ những những bất cập, hạn chế của các quy định pháp luật hiện

hành và thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh nhằm

2

góp phần vào việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với

Hiến pháp năm 2013 rất cần phải có những công trình nghiên cứu một cách cơ bản,

có tính hệ thống về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh mà

bấy lâu nay Hiến pháp và pháp luật cào bằng với chính quyền quận, huyện để "gọi

chung là cấp huyện".

Đây cũng chính là lý do tác giả chọn đề tài : “Tổ chức chính quyền thành

phố thuộc tỉnh - Từ thực tiễn tỉnh Lâm Đồng”, nơi tác giả đang công tác, làm

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hành chính.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương, những năm gần đây có rất

nhiều công trình nghiên cứu ở các cấp độ khác nhau (các đề tài nghiên cứu khoa học

cấp Bộ, cấp cơ sở; các sách chuyên khảo; các hội thảo khoa học của các Viện

nghiên cứu, các Trường Đại học; các luận văn tiến sĩ, thạc sĩ v.v.) về các cơ quan

chính quyền địa phương khác nhau (HĐND, UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc

UBND ...), các cấp chính quyền địa phương cụ thể khác nhau (phường, xã, quận,

thành phố trực thuộc trung ương ...). Như: Nguyễn Đăng Dung, Phan Trung Lý

(1995), HĐND và UBND trong “Bình luận khoa học Hiến pháp nước CHXHCN

Việt Nam năm 1992”, Nxb KHXH, Hà Nội; Tô Tử Hạ - Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn

Hữu Đức (1998), Cải cách hành chính địa phương: lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính

trị Quốc gia, Hà Nội; Dương Quang Tung (2001), bàn về mô hình tổ chức chính

quyền địa phương; Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước,

NXB Khoa học - Xã hội, Hà Nội.Thang Văn Phúc (2001), Cải cách hành chính nhà

nước thực trạng, nguyên nhân và giải pháp, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội;

Trương Đắc Linh, Chính quyền địa phương ở Việt Nam - quá trình hình thành, phát

triển và vấn đề đổi mới, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 9/2005; Bùi Xuân Đức

(2004), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay (trong đó có

phần về HĐND thành phố trực thuộc trung ương) Nxb Tư pháp; Viện nghiên cứu xã

hội, Viện kinh tế, Sở Nội vụ, Ban tưởng văn hóa Thành ủy (2006), Kỷ yếu Hội thảo

khoa học "Xây dựng chính quyền đô thị Tp. Hồ Chí Minh - một yêu cầu cấp thiết

của cuộc sống" v.v. Những công trình này nghiên cứu nhiều vấn đề lý luận, pháp lý

và thực tiễn rất cơ bản, quan trọng về tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền

địa phương, các cơ quan chính quyền địa phương nói chung, nhưng không hoặc rất

ít đề cập tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh.

Những năm gần đây cũng có một số luận văn thạc sỹ chuyên ngành luật hành

chính liên quan đến chính quyền địa phương, như: Lê Thị Mận (2006), “Đổi mới tổ

chức chính quyền phường trong mô hình chính quyền đô thị tại TP.HCM”; Trần

Công Lợi (2007), "Tổ chức chính quyền quận TP Hồ Chí Minh - Thực trang và đổi

mới"; Nguyễn An Thính (2009), “Tổ chức và hoạt động của các Ban của Hội đồng

nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương”, Tất Thành Cang (2009), "Tổ chức và

3

hoạt động của HĐND Tp. Hồ Chí Minh", Nguyễn Thanh Phương (2009), "Tổ chức

và hoạt động của UBND Tp. Hồ Chí Minh" v.v. nhưng không đề cập tổ chức và hoạt

động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh. Theo tìm hiểu của tác giả, có thể nói,

cho đến nay chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách cơ bản, hệ thống và

chuyên về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh, nhất là từ

thực tiễn các thành phố của tỉnh Lâm Đồng. Vì vậy, đây là đề tài mới, không trùng

với các công trình nghiên cứu đã được công bố ở nước ta từ trước đến nay.

3. Mục đích nghiên cứu của đề tài

3.1 Mục đích:

Trên cơ sở phân tích những vấn đề về lý luận, pháp lý và thực tiễn tổ chức

chính quyền thành phố thuộc tỉnh, tác giả luận văn đề xuất những kiến nghị nhằm

hoàn thiện tổ chức chính quyền thành phố thuộc tỉnh nói chung, thành phố Đà Lạt

tỉnh Lâm Đồng nói riêng.

3.2 Nhiệm vụ:

Để đạt được mục đích nói trên, Luận văn có nhiệm vụ:

- Phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý về tổ chức chính quyền thành phố

thuộc tỉnh hiện nay;

- Phân tích thực trạng về tổ chức chính quyền thành phố Đà Lạt, Bảo Lộc thuộc

tỉnh Lâm Đồng, những hạn chế, bất cập của tổ chức cấp chính quyền này hiện nay;

- Đề xuất những kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức chính quyền thành phố thuộc

tỉnh ở nước ta nói chung, tại tỉnh Lâm Đồng nói riêng phù hợp với Hiến pháp năm 2013.

4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài

- Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, pháp lý về tổ chức

chính quyền thành phố thuộc tỉnh chủ yếu theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm

2003 và những văn bản pháp luật hiện hành được ban hành trên cơ sở Hiến pháp

năm 1992 (sửa đổi năm 2001). Vì mặc dù ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông qua

Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sau đây gọi tắt là Hiến pháp năm 2013),

nhưng đến ngày 01/01/2014 Hiến pháp này mới có hiệu lực thi hành và dự kiến cuối

năm 2015, Quốc hội mới xem xét, thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

- Mặc dù tỉnh Lâm Đồng có hai thành phố thuộc tỉnh, nhưng thành phố Bảo

Lộc mới được nâng cấp từ thị xã lên thành phố và do khuôn khổ của một Luận văn

nên tác giả chỉ khai thác, phân tích, xử lý những số liệu, tư liệu thực tiễn trong Luận

văn này chỉ từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố Đà Lạt, nơi

tác giả công tác và chỉ giới hạn trong thời gian 5 năm gần đây nhất: từ năm 2008 đến

năm 2013.

5. Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí

Minh và các quan điểm của Đảng về nhà nước nói chung, chính quyền địa phương