Những giải pháp điều tiết giá trị gia tăng từ đất, tập trung vào đầu tư cơ sở hạ tầng và chuyển đổi mục đích sử dụng đất

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

ỦY BAN NHÂN DÂN

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

SỞ QUY HOẠCH-KIẾN TRÚC

ỦY BAN NHÂN DÂN

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

SỞ TÀI CHÍNH

Tài liệu Hội thảo:

NHỮNG GIẢI PHÁP ĐIỀU TIẾT GIÁ TRỊ

GIA TĂNG TỪ ĐẤT, TẬP TRUNG VÀO

ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG VÀ CHUYỂN ĐỔI

MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT

(Lưu hành nội bộ)

(Các ý kiến trong bài viết là quan điểm riêng của các tác giả, không phản ánh quan điểm

của Ban tổ chức, Sở Tài chính, Sở Quy hoạch – Kiến trúc và

Trường Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh)

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 20/10/2017

MỤC LỤC

Mô hình thành phố đôi và giải pháp tài chính. 1

TS. Võ Kim Cương

Phát triển hạ tầng đô thị thông qua tài trợ từ đất: Các trường hợp ở 10

Thành phố Hồ Chí Minh.

TS. Huỳnh Thế Du và Alex Ngo,

Cố vấn bởi GS. Jose A. Gomez-Ibanez

Thuế tài sản – Sự lựa chọn nào cho nền tài chính đô thị? 40

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu

Thực trạng và giải pháp huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng kỹ 47

thuật đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh.

ThS. Võ Thị Ngọc Trinh

Những giải pháp điều tiết giá trị gia tăng từ đất, tập trung vào đầu tư

cơ sở hạ tầng và chuyển đổi mục địch sử dụng đất.

ThS. LS. Lê Văn Phú

Khai thác không gian công cộng cho các hoạt động cộng đồng.

TS. Nguyễn Văn Dư

Dự án BOT: Nguồn tài chính cho cơ sở hạ tầng.

TS. Phạm Đình Long

TS. Dương Quỳnh Nga

Nguyễn Thị Thủy Tiên

Đầu tư vào cơ sở hạ tầng: Đầu tư vào tài chính dài hạn.

TS. Phạm Hà

TS. Dương Quỳnh Nga

Đầu tư bãi đậu xe công cộng, cách nào cho hiệu quả.

ThS. Nguyễn Đức Vinh

ThS. Phạm Thị Ngọc Sương

Giải pháp chỉnh trang đô thị Thành phố Hồ Chí Minh bằng nguồn vốn

xã hội hóa.

73

85

94

103

114

125

Hợp tác công tư cho phát triển hạ tầng giao

thông tại Việt Nam: Các vấn đề tồn tại

trong việc thu hút nhà đầu tư tham gia.

TS. Phạm Đình Long

TS. Dương Quỳnh Nga

Nguyễn Thị Thủy Tiên

TS. Phạm Đình Long

ThS. Nguyễn Thị Phúc

Doang

135

Giải pháp điều tiết giá trị gia tăng từ đất: Tìm kiếm con đường hài hoà

– công bằng – hiệu quả trên thực trạng Thành phố Hồ Chí Minh

ThS. KTS. Nguyễn Ngọc Uyên

146

Hướng giải pháp giao thông đô thị bền vững qua khảo sát chi phí cho

giao thông đô thị Bình Dương.

ThS.KS. Lưu Thanh Tài,

TS. KTS. Lê Trọng Hải

150

- 1 -

MÔ HÌNH THÀNH PHỐ ĐÔI VÀ GIẢI PHÁP TÀI CHÍNH

TS. Võ Kim Cương

Đặt vấn đề

Ai cũng biết quy hoạch, xây dựng đô thị đều thực hiện trên đất, nhưng không

phải ai cũng thấy rõ đô thị mọc lên về cơ bản là nhờ đất. Bài tham luận này xin đưa

ra một ý tưởng về mô hình phát triển Thành phố gắn liền với nguồn lực từ đất.

Nghị quyết Đại hội Đảng bộ thành phố lần thứ X đã đề ra bảy chương trình

đột phá, trong đó có bốn chương trình liên quan trực tiếp tới quy hoạch đô thị là giảm

ùn tắc và tai nạn giao thông, giảm ngập nước, giảm ô nhiễm môi trường, chỉnh trang

và phát triển đô thị. Có rất nhiều giải pháp để khắc phục các vấn nạn đô thị đã được

đề ra nhưng phần nhiều mới chỉ là các đề xuất có tính định hướng chung; việc cụ thể

hóa và triển khai thực hiện còn gặp nhiều khó khăn.

Khó khăn cơ bản nhất vẫn là vấn đề tài chính. Ví dụ, một khó khăn không thể

vượt qua là cấu trúc đô thị hiện hữu không phù hợp cho giao thông công cộng (GTCC)

mà chỉ phù hợp với xe gắn máy. Cụ thể là mật độ đường ô tô có lộ giới trên 12 m quá

thấp (chỉ 6-7%, so với 25% theo quy chuẩn), dân cư dàn trải, nhiều khu dân cư hầu

như toàn đường hẽm. Việc cải tạo thành phố để phù hợp với xe buýt, MRT và ô tô cá

nhân như ở các nước phát triển cần có kinh phí khổng lồ; vào thời điểm hiện nay chắc

chắn không thực hiện được. Hoặc như việc giải quyết các chung cư sắp sập bằng cách

tăng khối tích công trình, tăng số dân khi xây lại đã tạo thêm áp lực cho hệ thống hạ

tầng đô thị.

Làm thế nào để khắc phục các khó khăn này? Chúng tôi kiến nghị hai giải

pháp chiến lược quan trọng và không thể tách rời nhau: (1) Quản lý phát triển Thành

phố theo mô hình “thành phố đôi”, (2) Gán trách nhiệm kinh phí đầu tư hạ tầng cho

đất. Các giải pháp này cần được thực hiện sớm, vì càng chậm càng khó giải quyết các

vấn nạn đô thị để thực hiện mục tiêu phát triển bền vững Thành phố. Vì sao vậy?

1. Thành phố Hồ Chí Minh đang ở trạng thái quá tải

Mỗi một cái ly có sức chứa tối đa của nó, nếu đổ thêm nước sẽ tràn ly. Hệ

thống cơ sở hạ tầng đô thị cũng như cái ly. Dung lượng tới hạn của đô thị chính là

sức chứa tối đa số dân của hệ thống cơ sở hạ tầng (bao gồm kỹ thuật và xã hội).

- 2 -

Nhưng khác cái ly chỉ có một dung tích duy nhất xác định, hệ thống hạ tầng

đô thị lại có nhiều mức dung lượng khác nhau tùy thuộc vào năng lực của hệ thống

và chất lượng (hay mức độ yêu cầu) thỏa mãn nhu cầu của người dân. Năng lực của

hệ thống và mức độ thỏa mãn nhu cầu của người dân lại thay đổi theo thời gian. Năng

lực của hệ thống được xác định bằng quy chuẩn xây dựng để thỏa mãn một mức độ

nhu cầu của người dân trong một điều kiện kinh tế xã hội xác định. Ví dụ với thu

nhập trung bình 2.000 đô la/tháng, một căn hộ bốn người (hai người lớn và hai trẻ

con) cần tối thiểu 50 m2. Thu nhập tăng lên, người ta sẽ thấy ở như vậy là quá chật,

nói cách khác 4 người là dung lượng tới hạn của căn nhà 50 m2 ở mức thu nhập 2.000

đô la/tháng. Ngược lại nếu thu nhập chỉ 200 đô la/tháng, thì căn nhà này còn có thể

chứa thêm người, dù có khó chịu nhưng phải chấp nhận.

Xét toàn đô thị cũng vậy, số dân tới hạn – cũng là dung lượng tới hạn của đô

thị có thể được tính theo nhu cầu ở mỗi mức thu nhập. Nhưng việc tính toán này rất

phức tạp và không chắc đã có kết quả (do quá nhiều ẩn số). Tuy nhiên như mọi ngành

khoa học khác, khoa học về đô thị cũng gắn liền với thực tế và có thể bằng con đường

thực nghiệm. Trạng thái tới hạn về dung lượng của thành phố có thể được xác định

qua thực tế. Ví dụ, với một hệ thống cơ sở hạ tầng nhất định có thể có 4 mức dung

lượng tới hạn như hình 1, dưới đây.

Hình 1. Các mức khác nhau của dung lượng đô thị với cơ sở hạ tầng nhất định

Qua quan sát thực tế có thể thấy Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay đang ngấp

nghé trạng thái tới hạn. Trạng thái tới hạn thực tế của đô thị là khi người dân bắt đầu

cảm thấy “hết chịu nỗi”. Tình trạng này có thể biết được qua các số liệu thống kê,

nhưng đơn giản nhất có thể thấy bằng hiện tượng quá tải xảy ra hàng ngày.

Về hạ tầng giao thông, hiện nay đang xảy ra kẹt xe trên nhiều tuyến đường.

Nếu thêm một chiếc ô tô nào nữa đều sẽ làm cho tình trạng “hết chịu nỗi” này nặng

thêm (hình 2). Thêm ô tô là biểu hiện của thêm số dân hoặc thêm nhu cầu cần thỏa

mãn của dân. Không chỉ về giao thông, các hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội khác

như cấp nước, thoát nước, xử lý rác, bệnh viện, trường học,… đều gặp vấn đề quá tải

Hết chịu nổi

ii

Cố chịu đựợc

ng

Sống được

Sống tốt

Số dân

- 3 -

(hình 3). Về môi trường, sự quá tải về hệ thống hạ tầng dẫn đến quá tải về môi trường

nước, không khí,…

Hình 2. Kẹt xe ở đường Cộng Hòa, dù đã có cầu vượt giao lộ (internet)

Hình 3. Cảnh thường thấy ở các bệnh viện – bệnh viện Nhi Đồng 1 (internet)

Nguyên nhân cơ bản của tình trạng quá tải là do cấu trúc đô thị toàn đường

hẽm, nhà ống, điển hình như khu vực Phú Nhuận (hình 4).

- 4 -

Hình 4. Cấu trúc đô thị hai bên kênh Nhiêu Lộc ở Phú Nhuận và Quận 3

Có thể so sánh cấu trúc đô thị thiếu quy hoạch này với cấu trúc khu Phú Mỹ Hưng

(hình 4).

Hình 5. Đô thị mới Phú Mỹ Hưng và phát triển tự phát dọc đường Huỳnh Tấn Phát

- 5 -

2. Phát triển theo mô hình thành phố đôi

Ước vọng phát triển của Đảng bộ và nhân dân thành phố rất lớn, nào là đô thị

đáng sống, đô thị thông minh, phát triển bền vững, lấy lại vị thế “hòn ngọc viễn

Đông”,… Nhưng khoảng cách giữa “muốn” và “có thể” là quá xa. Chúng ta có thể

để thời gian và công sức nghiên cứu sâu thêm nhằm phân tích tính khả thi của từng

giải pháp quản lý phát triển, kể cả các giải pháp cụ thể của các chương trình đột phá

để thấy rõ khoảng cách này. Ở đây xin nêu một số nghi vấn khi muốn có một thành

phố như mơ ước:

- Liệu có cấm được xe gắn máy khi cấu trúc đô thị hiện nay không được cải

tạo và nhất là có cấm được những người khá giả mua ô tô cá nhân không?

- Liệu có thể giải tỏa để tái thiết khu vực đô thị cũ với tỷ lệ đất giao thông

từ chỉ 6-7% lên 25-30% được không? (khu Mahatan của NewYork là 33%).

- Với cấu trúc đô thị không được cải tạo cơ bản, liệu xe buýt và giao thông

công cộng (GTCC).

- Có năng suất lao động cao hơn, thuận tiện hơn xe gắn máy để người dân

bỏ xe máy sử dụng GTCC không? Hay phải dùng biện pháp hành chính cưỡng bức

mất lòng dân?

- Liệu có thay đổi được cách thức quản lý phát triển theo kiểu “câu cá” (chờ

cá cắn câu) hoặc “chăn bò” (kiếm chỗ có sẵn cỏ) như hiện nay không?,...

Vấn đề không phải là Thành phố chúng ta chưa lớn, chậm lớn mà là đang lớn

với khuyết tật (trái với câu hát “Sài Gòn đẹp lắm, Sài Gòn ơi! Sài Gòn ơi!”). Thấy rõ

sự thật mới thấy rất cần thay đổi mô hình và cách thức quản lý phát triển Thành phố.

Mô hình “thành phố đôi” chia Thành phố làm hai thành phố lớn: Một là thành

phố cũ phía Tây sông Sài Gòn, chủ yếu là khu vực 16 quận nội thành và 5 huyện, tạm

gọi là Thành phố Tây. Khu vực này có cấu trúc chỉ phù hợp xe gắn máy, đang quá tải

về giao thông và công trình công cộng; đang xảy ra tình trạng ngập nước và ô nhiễm

môi trường khá nghiêm trọng. Hai là thành phố mới phía Đông sông Sài Gòn (Thành

phố Đông) trên đất Quận 2, Quận 9 và quận Thủ Đức, có vị trí đặc biệt tốt và có nhiều

điều kiện thuận lợi để phát triển hiện đại.

Thành phố Tây có hai vùng, vùng nội thành gồm 16 quận, hiện đang bắt đầu

quá tải về hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội, tốt nhất là phải hạn chế xây dựng, thậm

chí cần “đóng băng” một số khu vực. Định hướng chung cho vùng này là hoàn thiện

đô thị, ổn định và cải thiện từng bước đời sống nhân dân. Cần xác định ranh cụ thể

của khu vực đô thị cũ ổn định về quy hoạch và các khu vực cần bảo tồn kiến trúc quy

hoạch này để có quy chế quản lý xây dựng riêng. Chỉ cho phép nâng cấp, bảo trì hệ

thống hạ tầng, nhà ở và các công trình bảo tồn. Nói chung là không làm tăng khối

- 6 -

tích xây dựng trong khu vực đô thị cũ. Những khu vực còn đất trống, hệ thống hạ

tầng chưa hoàn thiện cần hoàn thiện và phát triển công trình tương ứng. Đồng thời có

biện pháp quyết liệt hạn chế ô tô con trong khu vực này.

Với cấu trúc đô thị như hiện nay, tình trạng giao thông bằng xe gắn máy, sinh

sống trong nhà căn phố hình ống và trong các ngõ hẻm còn kéo dài nhiều năm nữa.

Việc duy trì sự ổn định khu vực thành phố cũ, tuy không hiện đại nhưng sẽ tạo điều

kiện cho nhân dân ổn định cuộc sống. Người nào có năng lực kinh tế cao và muốn có

cuộc sống hiện đại hơn sẽ tự chuyển cư qua thành phố mới hiện đại phía Đông.

Đối với vùng ngoại thành (gồm 5 huyện) là khu vực sinh thái, kỹ thuật và dự

trữ phát triển, cũng cần hạn chế xây dựng, chỉ tập trung quy hoạch đồng bộ 3 đô thị

mới là Hiệp Phước, Tân Túc và Củ Chi. Đây là các đô thị công nghiệp và dịch vụ

công nghiệp cần phát triển tập trung theo định hướng giao thông (TOD). Điều quan

trọng về quản lý là tránh quy hoạch và phát triển dân cư dàn trải. Thà bỏ hoang đất

còn hơn phát triển dân cư dàn trải. Các khu đô thị mới này cần phát triển theo mô

hình hiện đại, tuy nhiên tùy vị trí và điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể, có thể chọn mô

hình và mức độ hiện đại thích hợp.

Thành phố Đông có tổng diện tích là 21.173 ha, dự báo dân số năm 2020 là

1.650.000 người. Bản thân nó đã là một thành phố lớn (có thể so sánh với dân số 16

quận nội Thành phố năm 2020 là khoảng 5.200.000 người, dân số Hải phòng

1.712.000, Đà Nẵng 715.000, Cần Thơ 1.115.000 người).

Định hướng quản lý chung của Thành phố Đông là phát triển bền vững theo

hướng hiện đại nhất. Trước hết cần quy hoạch và đầu tư sớm hệ thống giao thông

hiện đại, bảo đảm mật độ đất giao thông đạt xấp xỉ 30%, phát triển đô thị và giao

thông hiện đại như ở các nước tiên tiến và phát triển các khu chức năng theo định

hướng giao thông. Đồng thời tăng cường quản lý phát triển thật nghiêm ngặt nhằm

bảo đảm tạo nên hệ thống giao thông và hạ tầng kỹ thuật đồng bộ. Trong thành phố

này phương tiện đi lại chủ yếu là MRT, xe buýt và ô tô con, hạn chế tối đa xe gắn

máy. Mô hình ở chủ yếu là chung cư cao cấp, biệt thự, nhà vườn. Kiên quyết không

phát triển các khu dân cư mới dạng nhà ống căn phố. Tổ chức tốt giao thông đa

phương tiện, từng bước hạn chế và cấm hẳn xe gắn máy ở khu vực đô thị cao cấp.

Đối với các khu dân cư hiện hữu, dân cư nông thôn cần xác định rõ ranh giới,

chống xây dựng tự phát lan tỏa, từng bước hiện đại hóa đi đôi với bảo tồn.

Tình trạng hiện nay là Nhà nước cố gắng phủ kín quy hoạch nhưng không ngăn

được xây dựng không theo quy hoạch, nguy cơ tạo nên các khu ổ chuột mới rất lớn.

Muốn bảo đảm xây dựng được thành phố đồng bộ, hiện đại, phải có kế hoạch và kinh

phí đầu tư hệ thống hạ tầng từ cấp đô thị đến cấp khu vực. Các dự án nhóm ở nhỏ sẽ

- 7 -

tự đảm bảo hạ tầng cấp cơ sở. Yếu tố mấu chốt quyết định là có huy động được nguồn

kinh phí từ đất hay không.

3. Gán chi phí phát triển hạ tầng đô thị lên mỗi mét vuông đất

Các đô thị phát triển được là nhờ khai thác tốt quỹ đất. Đầu tư phát triển hạ

tầng đô thị, nâng giá trị đất là việc của ngành kinh doanh phát triển đất. Về nguyên

tắc, việc nâng giá trị đất phải đi đôi và gắn chặt với phát triển cơ sở hạ tầng đô thị.

Đất chỉ là đất đô thị khi đã có cơ sở hạ tầng. Phát triển đô thị đòi hỏi phải phát triển

cơ sở hạ tầng trước một bước.

Muốn hạ tầng đi trước một bước, tài chính phải đi trước hai bước! Trên thực

tế các dự án nhỏ lẻ chủ đầu tư đã vay tiền từ ngân hàng hoặc từ chính người mua nhà,

đất; tức là tài chính đã đi trước, nhưng đó mới là tài chính nhỏ lẻ. Nếu Nhà nước thiếu

tài chính đầu tư hạ tầng chung, chỉ trông chờ vào các dự án nhỏ lẻ, thì cũng chỉ tạo ra

đô thị khuyết tật. Làm sao để Nhà nước có kinh phí đầu tư hạ tầng chung? Làm sao

để những người đang có quyền sử dụng đất trong tay cùng tham gia với nhà nước để

tạo ra đô thị hiện đại và được hưởng lợi từ tác động phát triển đó? Xin được phân

tích từ giá đất.

Giá trị đất thành phẩm gồm ba thành phần: giá đất nguyên thủy (nông lâm

nghiêp)) + giá đầu tư hạ tầng + giá tác động phát triển. Giá nguyên thủy thường rất

thấp do hiệu quả sản xuất nông lâm nghiệp thấp. Giá đầu tư hạ tầng hoàn toàn có thể

tính được theo giá vật tư và nhân công. Giá tác động phát triển phụ thuộc vị trí đất và

tình trạng phát triển của đô thị, thường do thị trường quyết định (hình 6).

Hình 6. Ba thành phần của giá đất

Do xu hướng phát triển chung của xã hội, giá đất khu vực có điều kiện phát

triển đô thị luôn tăng (thậm chí chỉ cần có thông tin về quy hoạch, chưa cần đầu tư hạ

tầng). Người ta chỉ cần mua đất rồi để đó, theo thời gian bán lại là có lời, đó là đầu

cơ đất. Các nhà đầu cơ đất thường thu lợi từ chênh lệch giữa giá thị trường với giá

đầu tư mua đất ban đầu, không cần biết tới cơ sở hạ tầng (hình 7). Tiền nhàn rỗi trong

dân thường được dùng để mua đất, cũng không khác gì đầu cơ đất.

Hình 7. Giá đất đầu cơ không có phần chi phí xây dựng hạ tầng

Giá

nguyên

thủy

Giá cơ sở

hạ tầng

Giá tác động phát triển

Giá

nguyên

thủy

Giá tác động phát triển

- 8 -

Khi Nhà nước cần đầu tư hạ tầng trên đất, phải mua đất của các nhà đầu cơ

theo giá thị trường thì đất không còn là nguồn lực nữa, vì giá đất đã bị đẩy lên cao.

Đó là hiện trạng thất thu tài chính từ đất đai do việc đầu cơ đất.

Tiền sử dụng đất hiện nay được Nhà nước thu khi giao quyền sử dụng đất là

thu với tư cách chủ đất (chủ sở hữu toàn dân). Mức thu tùy thuộc giá đất quy định

theo vị trí đất, loại đất, nhưng không thấy tài liệu nào quy định nguồn thu này là để

xây dựng hạ tầng đô thị. Việc định giá đất hay cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất nhiều khi chỉ căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất mới còn trên giấy.

Một việc có tính nguyên lý là chỉ khi nào đất có đủ về hạ tầng đô thị (hạ tầng

kỹ thuật, công trình công cộng,…) thì mới gọi là đất đô thị. Từ đó muốn được là đất

đô thị thì phải đầu tư hạ tầng cho đất. Chủ mảnh đất có thể trực tiếp đầu tư và tham

gia cùng Nhà nước đầu tư hạ tầng. Điều này có nghĩa là muốn được chứng nhận là

đất đô thị thì chủ đất phải nộp khoản kinh phí đầu tư hạ tầng để Nhà nước hoặc công

ty phát triển đất thực hiện. Khoản kinh phí này hoàn toàn có thể tính được cho mỗi

mét vuông đất khi xác định được mối liên hệ của nó tới hệ thống hạ tầng của toàn đô

thị hoặc của khu vực tính toán. Mối quan hệ này được xác định khi xác định rõ ranh

giới khu vực phát triển (có thể lấy mốc từ một năm nào đó) và tính toàn bộ kinh phí

đầu tư hạ tầng cho khu vực rồi chia cho tổng diện tích đất được quy hoạch xây dựng.

Việc nghiên cứu cụ thể hơn giải pháp này sẽ giúp xác định được các thành phần chi

phí đầu tư hạ tầng cụ thể, như chi phí cho hệ thống hạ tầng chung, hệ thống khu vực

hay hạ tầng trong đơn vị ở, nhóm ở. Cần lưu ý rằng những người mua nền nhà trong

một dự án khu dân cư mới là đã bỏ tiền mua toàn bộ cơ sở hạ tầng của dự án.

Tổng kinh phí đầu tư để có một hệ thống cơ sở hạ tầng hiện đại của Thành

phố Đông là bao nhiêu? Thiết nghĩ hoàn toàn có thể tính được theo thời giá hiện tại,

nhất là sử dụng công nghệ GIS. Ví dụ đối với Thành phố Đông, ta sẽ có các lớp về

công trình hạ tầng cơ bản gồm hệ trục giao thông đối ngoại (đường cao tốc, đường

chính đô thị), sẽ có các lớp về các trục chính khu vực, đường khu vực, hạ tầng trong

đơn vị ở, nhóm ở, khu vực trung tâm thương mại,…

Cần xác định rõ loại công trình nào do kinh phí nhà nước (không liên quan tới

đất) chịu, loại nào dùng kinh phí từ đất. Trên cơ sở đó, tính suất đầu tư hạ tầng đồng

bộ cho mỗi mét vuông đất để xác định nghĩa vụ đầu tư hạ tầng của mảnh đất - cũng

là nghĩa vụ của chủ đang sở hữu quyền sử dụng đất.

Bước tiếp theo là lập quy chế “gán” kinh phí cho từng mét vuông đất và thu

tiền hạ tầng để đầu tư phát triển hạ tầng. Trong quy chế sẽ phân biệt rõ khu vực đã

được đầu tư hạ tầng cấp nhóm ở (các dự án phát triển nhà), khu vực đất trống,… để

xác định nghĩa vụ cụ thể cho các hộ sử dụng đất.

- 9 -

Việc tính kinh phí đầu tư thực hiện một đồ án quy hoạch lâu nay vẫn được

thực hiện khi lập quy hoạch. Tuy nhiên ít ai quan tâm đến nội dung này trong đồ án

quy hoạch. Có thể là do việc tính toán này chưa đủ độ chính xác đáng tin cậy, hoặc

là do không ai chú ý tới việc đầu tư thực hiện quy hoạch theo một kế hoạch đồng bộ

nên không quan tấm tới kinh phí thực hiện.

Kết luận và kiến nghị

Hai giải pháp này có quan hệ mật thiết với nhau. Muốn phát triển Thành phố

Đông phải khai thác được nguồn tài chính từ quỹ đất. Phát triển được Thành phố

Đông sẽ giảm áp lực phát triển và nạn ùn tắc giao thông ở Thành phố Tây. Thực hiện

được hai giải pháp không những có nguồn tài chính lớn mà còn chấn chỉnh việc quản

lý đô thị khu vực phía Đông thành phố, tạo nên diện mạo mới của Thành phố, giữ vai

trò trung tâm hạt nhân của vùng đô thị. Thực hiện hai giải pháp này nhất định sẽ tạo

được đột phá phát triển Thành phố.

Tuy nhiên không phải mọi người đều dễ dàng chấp thuận, nhất là các giải pháp

tài chính liên quan trực tiếp đến quyền lợi của họ. Cần có công ty tư vấn nghiên cứu

tính toán kỹ về tài chính. Hồ sơ tài chính ở các công ty phát triển đất và cơ quan quản

lý đầu tư hạ tầng đô thị là nguồn tài liệu để tính toán theo giải pháp này. Công khai

minh bạch và vì lợi ích chung nhất định tạo được sự đồng tình của nhân dân.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Nghị quyết Đại hội Đảng bộ Tp Hồ Chí Minh lần thứ X (nhiệm kỳ 2015 – 2020).

Võ Kim Cương: “Chính sách đô thị”, NXB Xây dựng 2006, 2013.

Võ Kim Cương: “Nghiên cứu xác định các tiêu chí và quy trình quy hoạch phân vùng

quản lý thực hiện quy hoạch chung Thành phố Hồ Chí Minh”, Báo cáo nghiệm thu

đề tài NCKH, Sở Khoa học Công nghệ Thành phố Hồ Chí Minh, 2012.

- 10 -

PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG ĐÔ THỊ THÔNG QUA TÀI TRỢ TỪ ĐẤT:

CÁC TRƯỜNG HỢP Ở THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TS. Huỳnh Thế Du và Alex Ngo

Cố vấn bởi GS. Jose A. Gomez-Ibanez

Tóm tắt: Chúng tôi đã phân tích ba tình huống đổi đất lấy hạ tầng ở Thành

phố Hồ Chí Minh thông qua việc so sánh với kinh nghiệm quốc tế để tìm ra cách tiếp

cận cho từng trường hợp cụ thể. Chúng tôi nhận thấy rằng các địa phương có thể vận

dụng những hình thức tài trợ từ đất cho cơ sở hạ tầng khác nhau dựa trên một số yếu

tố gồm: năng lực quản lý và giải tỏa đất, động cơ của các đối tác trong dự án, nguồn

vốn sẵn có và nguồn thu liên quan đến việc phát triển hạ tầng, và khả năng chấp nhận

rủi ro cũng như gánh nặng của ngân sách chính quyền địa phương.

Giới thiệu

Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam nói chung, Thành phố Hồ Chí Minh

(TP.HCM) nói riêng đang diễn ra một cách nhanh chóng. Nhu cầu vốn để xây dựng

cơ sở hạ tầng (CSHT) trong thời gian tới là rất lớn, nhưng việc huy động vốn đang

gặp rất nhiều khó khăn. Điều nghịch lý là các địa phương đang có rất nhiều đất và giá

trị của nhiều khu đất đã gia tăng rất cao khi CSHT được xây dựng, nhưng chỉ một bộ

phận nhỏ được hưởng lợi rất lớn của sự gia tăng này trong khi nhu cầu vốn thì thiếu

hụt và hình thức tài trợ CSHT từ đất lại rất ít được áp dụng. Đây là điều đáng ngạc

nhiên vì tài trợ CSHT từ đất là một hình thức phổ biến ở nhiều nơi trên thế giới, nhất

là giai đoạn phát triển đô thị nhanh chóng. Ví dụ đầu tư CSHT đô thị ở Trung Quốc

Alex Ngo là sinh viên Chương trình thạc sỹ quản trị công của Trường Quản lý Nhà nước Kennedy, Đại học

Harvard và là sinh viên Chương trình thạc sỹ quản trị kinh doanh của Trường Kinh doanh Wharton, Đại học

Pennsylvania. Huỳnh Thế Du là giảng viên của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.

Chúng tôi xin chân thành cảm ơn sự hướng dẫn tận tình cũng với những lời khuyên hết sức hữu ích của giáo

sư Jose A. Gomez-Ibanez, giáo sư danh hiệu Derek C. Bok về Quy hoạch đô thị và chính sách công của Trường

Kiến trúc và Trường Quản lý Nhà nước Kennedy, Đại học Harvard. Chúng tôi cũng xin chân thành cảm ơn ông

Phan Chánh Dưỡng, người đã cung cấp các thông tin hết sức chi tiết về quá trình hình thành và phát triển của

dự án khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng. Chúng tôi xin chân thành cảm ơn ông Albert K. Ting đã chia sẻ những

thông tin quý giá, nhất là những khía cạnh liên quan đến đối tác Đài Loan trong dự án Phú Mỹ Hưng. Chúng

tôi xin chân thành cảm ơn ông Diệp Dũng, Trịnh Quốc, Khue Jacobs, Rachel Loeb và nhiều người khác đã

cung cấp và trao đổi cho chúng tôi những thông tin hết sức hữu ích. Chúng tôi xin chân thành cảm những đánh

giá, chia sẻ của ông Nguyễn Xuân Thành, TS. Malcolm McPherson và các đồng nghiệp cũng như các thực tập

sinh ở Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, nhất là những người đã tham gia buổi thảo luận ngày

27/07/2010.

Tất cả các phân tích trong bài viết này đều là quan điểm cá nhân của các tác giả mà nó không nhất thiết phản

ánh quan điểm của một tổ chức hay cá nhân nào khác.

- 11 -

trong 15 năm qua được tài trợ phần lớn thông qua phương thức này.1

Nhìn chung có hai loại hình tài trợ CSHT từ đất bao gồm: (1) có thu hồi đất và

(2) không thu hồi đất. Theo hình thức có thu hồi đất, một diện tích đất lớn hơn nhu

cầu đất cho xây dựng CSHT sẽ được thu hồi. Phần đất dôi ra sẽ được đem bán, cho

thuê hoặc khai thác theo những hình thức khác nhau để tạo nguồn thu bù đắp chi phí

đầu tư. Đây là phương thức phổ biến nhất ở các nước đang phát triển, nhưng nó cũng

có những điểm bất lợi như ảnh hưởng của sự biến động trên thị trường bất động sản

hay khả năng thu hồi đất. Cách thức này thường xuyên gây ra phản ứng hay chống

đối của những người bị thu hồi đất mà nhiều khi làm cho quá trình thu hồi đất kéo dài

rất lâu và rất tốn kém. Ở mô hình thứ hai, chính phủ sẽ đứng ra xây dựng các CSHT

cần thiết, sau đó sẽ áp dụng một số loại thuế hay phí để thu lại một phần từ sự gia

tăng giá trị của đất hay tài sản được hưởng lợi từ việc xây dựng CSHT nhằm trang

trải chi phí đầu tư. Hình thức này giúp giải quyết khó khăn của việc thu hồi đất, nhất

là trong những trường hợp việc thu hồi đất quá phức tạp và liên quan đến quá nhiều

người. Tuy nhiên, phương thức này cũng có thể gặp không ít khó khăn ở khía cạnh

chính trị và pháp lý vì rất khó để đưa ra một mức thuế suất hay phí phù hợp. Việc

tăng thuế hay phí để phục vụ cho phát triển mới là cách thức thường không được các

cử tri ưa thích.2 Hơn thế, phương thức này đòi hỏi có một hệ thống quản lý được tổ

chức tốt và có năng lực thực thi cùng với một hệ thống thu thập thông tin chính xác.3

Bài viết này sẽ phân tích các lựa chọn trong việc sử dụng các phương thức tài

trợ CSHT từ đất mà chúng có thể phù hợp cho từng trường hợp cụ thể. Để đạt được

mục tiêu đề ra, phần thứ nhất sẽ trình bày kinh nghiệm từ các nước trên thế giới và

rút ra các bài học. Phần thứ hai sẽ phân tích ba tình huống cụ thể ở TP.HCM gồm: Dự

án khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng, Dự án phát triển bán đảo Thủ Thiêm và Dự án xây

dựng đường Tân Sơn Nhất – Bình Lợi – Vành đai ngoài. Kể từ đây, sẽ gọi tắt là Dự

án Phú Mỹ Hưng hay PMH, Dự án Thủ Thiêm và Dự án TSN-BL. Phần này sẽ tìm

cách lý giải câu hỏi “Những yếu tố then chốt nào giúp một số trường hợp thành công

trong khi những trường hợp khác lại thất bại?” Phần cuối cùng sẽ đưa ra các gợi ý về

mặt chính sách khi áp dụng phương thức tài trợ CSHT từ đất.

1 Peterson (2009, trang 23&83)

2Altshuler và Gomez-Ibanez (1993, trang 3)

3Peterson (2009, trang 19)

- 12 -

PHẦN THỨ NHẤT: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ TÀI TRỢ HẠ TẦNG TỪ ĐẤT

Về nguyên tắc các chính phủ có trách nhiệm xây dựng các CSHT cho mục

đích công cộng. Trong nhiều trường hợp, các chính phủ chỉ đơn giản xây dựng chúng

bằng ngân sách chung. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, nhất là giai đoạn mở rộng,

nhu cầu xây dựng CSHT thường rất cao nên ngân sách chung khó có thể đáp ứng đủ.

Do vậy, các giải pháp khác cần được cân nhắc. Tài trợ CSHT từ đất đã trở thành một

cách thức phổ biến trên thế giới. Cho dù chế độ sở hữu đất đai là khác nhau ở các

nước (cũng như giữa các đô thị), nhưng các chính phủ (trung ương và địa phương)

thường có khả năng sử dụng các kỹ thuật để lấy lại một phần giá trị gia tăng của các

đối tượng được hưởng lợi từ việc đầu tư CSHT để bù đắp một phần hay toàn bộ chi

phí đầu tư các CSHT.

Ở mô hình có thu hồi đất, chính phủ có thể tự mình xây dựng các CSHT sau

đó khai thác phần đất dôi ra hoặc kêu gọi sự tham gia của khu vực tư nhân. Đối với

phương thức không thu hồi đất, chính phủ sẽ xây các CSHT và áp một số loại thuế

hay phí lên những đối tượng hưởng lợi từ việc đầu tư này để trang trải cho các chi phí

đầu tư. Đặc điểm của mỗi loại hình sẽ được mô tả chi tiết trong phần tiếp theo.

Tài trợ hạ tầng có thu hồi đất

Đổi đất lấy hạ tầng với các nhà đầu tư tư nhân, thành lập liên doanh để xây

dựng CSHT và nhà nước tự xây dựng CSHT sau đó khai thác (bán, cho thuê, …) phần

đất dôi ra là ba kỹ thuật tài trợ CSHT từ đất dựa vào việc thu hồi đất sẽ được trao đổi

trong phần này.

Đổi đất lấy hạ tầng với các nhà đầu tư tư nhân

Đổi đất lấy hạ tầng với các nhà đầu tư cá nhân là một phương thức rất phổ biến

trên thế giới. Cách đây hơn một thế kỷ, hệ thống đường sắt liên lục địa ở Mỹ chủ yếu

được xây dựng theo phương thức này. Để đổi lấy mỗi dặm (một dặm bằng khoảng

1,6 km) đường sắt, chính phủ Hoa Kỳ đã giao cho các công ty xây dựng 20 dặm

vuông đất dọc hai bên đường.4 Kết quả, một hệ thống đường sắt dài và tốn kém nhất

thế giới đã được xây dựng mà chính phủ Hoa Kỳ đã không phải chịu bất kỳ gánh

nặng tài chính nào.

Cách thức tương tự đã được triển khai tại Alexandria, Ai Cập. Vào năm 2005,

3.360 ha đất đã được chuyển giao cho một nhà đầu tư tư nhân để đổi lấy hạ tầng cơ

bản trên khu đất này và một số hạ tầng khác cộng với một số nhà ở cho các hộ có thu

nhập thấp với giá trị tương đương với 7% chi phí đầu tư. Tổng chi phí đầu tư của dự

án lên đến 1,45 tỷ đô-la, cao hơn 50 lần tổng thuế tài sản hay 5% nguồn thu ngân sách

4Terry Cox (2003)