Giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở việt nam giai đoạn 2011 2015 và tầm nhìn đến 2020

Đề tài:

2

Giải pháp hoàn thiện chính sách quản

lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-

2015 và tầm nhìn đến 2020MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạp trong

nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay. Nền kinh tế thế

giới đang phải gánh chịu những món nợ khổng lồ của các chính phủ mà có thể gây ra

những tác động tiêu cực. Nhiều nước có mức nợ công rất lớn đang phải đối mặt với nhiều

khó khăn trong việc cân đối tài chính và thực hiện các nghĩa vụ trả nợ. Việt Nam cũng

không phải ngoại lệ với những món nợ công đang ngày càng gia tăng. Hiện nay, có nhiều

mối lo ngại về nợ công của Việt Nam như cơ cấu vay nợ, cơ chế quản lý, hiệu quả sử

dụng và tích lũy trả nợ. Các vấn đề của nợ công và bản thân các mối lo ngại sẽ tạo ra

những tác động tiềm tàng mà nếu không được xử lý sẽ gây ra những hệ lụy tiêu cực.

Ở Việt Nam những năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực phục vụ cho việc phát

triển kinh tế xã hội luôn có xu hướng phát triển mạnh. Hàng năm, ngoài nguồn vốn

NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển thì nguồn vốn từ vay, nợ của Chính phủ cũng không

ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đầu tư ngày càng cao của xã hội nói chung và của Chính

phủ nói riêng. Đây là nguồn vốn quan trọng và chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng số

vốn đầu tư hàng năm của nước ta. Ngoài ra, một phần nguồn vay, nợ của Chính phủ được

sử dụng để bù đắp thâm hụt ngân sách hàng năm.

Vấn đề đặt ra là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quan trọng

hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vay, nợ của Chính phủ, tạo đà

cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn

thanh toán cho các khoản nợ này. Mặt khác, việc vay, nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của

sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các

rủi ro phát sinh từ các khoản nợ công để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các cuộc

khủng hoảng tài chính.

2

3

Một trong những nhiệm vụ quan trọng của KTNN là thực hiện kiểm toán các

khoản nợ công trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó đề ra các biện

pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn. KTNN Việt Nam đã trải qua 19 năm

hoạt động, nhưng đến nay việc kiểm toán nợ công vẫn còn nhiều hạn chế. Trên thực tế,

KTNN chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập đối với các khoản nợ công. Hàng năm,

khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản nợ công nhưng mới ở những

nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xét trong tính tổng thể, toàn diện của nó. Nguyên

nhân cơ bản là do chưa xác định đầy đủ nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm

toán nợ công.

Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thực tiễn

nhằm xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán đối với nợ công để

phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN. Đây là đòi hỏi cấp thiết đối cơ quan

Kiểm toán Nhà nước hiện nay.

Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn đã thôi

thúc tác giả lựa chọn đề tài “Giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt

Nam giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2020” làm luận án tiến sĩ kinh tế.

2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan

Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến đề tài

“Giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và

tầm nhìn đến 2020”, Tác giả được biết đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến

những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài ở những

góc độ và giai đoạn khác nhau:

- Về nợ công và quản lý nợ công: Có khá nhiều công trình nghiên cứu về nợ công

và quản lý nợ công giúp cho tác giả kế thừa một số vấn đề lý luận về nợ công, đánh giá

tình hình quản lý nợ công như: Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại

và tương lai (2013), nghiên cứu của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam;

TS.Vũ Đình Ánh “Khuyến nghị giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt

Nam giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2020” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp Viện

năm 2010); IMF & WB (2001), “Hướng dẫn quản lý nợ công”...

- Về tổ chức kiểm toán nợ công:

Trước năm 2008, gần như chưa có bài viết hoặc công trình nghiên cứu nào liên

quan đến tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam.

3

4

Năm 2008, Kiểm toán Nhà nước có đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về “Tổ

chức kiểm toán các khoản vay nợ của Chính phủ” do TS. Lê Đình Thăng làm chủ nhiệm.

Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đã đề cập khá cơ bản về nợ Chính phủ và quản lý nợ

Chính phủ; những vấn đề về kiểm toán nợ Chính phủ; đồng thời đề xuất một số giải pháp

tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ. Tuy nhiên, Đề tài mới tập trung nghiên cứu về kiểm

toán nợ Chính phủ trong khi nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh

và nợ chính quyền địa phương; Đề tài thực hiện khi Luật quản lý nợ công chưa ban hành,

từ khi Luật quản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010

đến nay, công tác quản lý nợ công đã có rất nhiều thay đổi từ yêu cầu quản lý nợ, cơ quan

quản lý nợ, cơ cấu nợ, cơ chế quản lý nợ,...; công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước

trong đó có kiểm toán nợ công từ năm 2008 đến nay đã có những thay đổi đáng chú ý là

việc tăng cường kiểm toán hoạt động đối với các cuộc kiểm toán chuyên đề và nâng cao

một bước về kiểm toán nợ công trong cuộc kiểm toán Quyết toán ngân sách nhà nước

hằng năm.

Năm 2010, Kiểm toán Nhà nước tổ chức Hội thảo Tổ chức kiểm toán đối với việc

quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Tài liệu Hội thảo là các bài viết đơn lẻ, nghiên

cứu sâu về một số khía cạnh về quản lý và kiểm toán nợ công do đó chưa có nghiên cứu

tổng thể và đầy đủ về tổ chức kiểm toán nợ công.

Ngoài ra, có một số bài viết, công trình nghiên cứu đơn lẻ về một vài nội dung cụ

thể của nợ công và kiểm toán nợ công được công bố trên các Báo, Tạp chí và phương tiện

thông tin đại chúng.

Về tình hình nghiên cứu ngoài nước: Năm 2007, ASOSAI đã đưa ra các khuyến

nghị về kiểm toán nợ công; năm 2009, cơ quan sáng kiến phát triển của INTOSAI đã tổ

chức hội thảo quốc tế liên quan đến kiểm toán nợ công; năm 2012, INTOSAI đã đưa ra

các chỉ dẫn kiểm toán về nợ công. Các tài liệu trên là các chỉ dẫn và khuyến nghị chung

hoặc kinh nghiệm của một vài nước trên thế giới về kiểm toán nợ công nhưng chưa đề

cập nhiều đến tổ chức kiểm toán nợ công. Đây là các tài liệu tham khảo có giá trị trong

quá trình nghiên cứu lý luân về kiểm toán nợ công và kinh nghiệm một số nước trên thế

giới về kiểm toán nợ công của Nghiên cứu sinh.

Từ những vấn đề trên cho thấy các nội dung liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ

công còn ít được nghiên cứu và thiếu tính hệ thống. Tác giả chưa tìm thấy công trình nào

nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về vấn đề này, vì vậy đề tài luận án “Hoàn thiện tổ

chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam” không chỉ mang tính cấp thiết mà còn mang tính

độc lập.

4

5

3. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là trên cơ sở hệ thống hóa các vấn đề lý luận về

nợ công và những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà nước liên quan đến kiểm toán nợ công,

luận án đi sâu đánh giá tình hình nợ công và quản lý nợ công, tập trung phân tích thực

trạng về tổ chức kiểm toán nợ công ở Việt Nam, có tham khảo kinh nghiệm một số nước

trong việc tổ chức kiểm toán nợ công, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm

toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.

4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu

Luận án đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan đến tổ

chức kiểm toán nợ công nói chung do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện với các

nội dung cơ bản là xác định căn cứ kiểm toán, mục tiêu kiểm toán, nội dung, quy trình,

phương thức tổ chức kiểm toán nợ công.

4.2. Phạm vi nghiên cứu

Luận án chỉ hệ thống hóa các vấn đề cơ bản về nợ công, vai trò của nợ công và

quản lý nợ công cũng như tình hình nợ công trên thế giới nói chung và của Việt Nam nói

riêng; những đặc điểm cơ bản của nợ công; xác định vai trò của Kiểm toán Nhà nước

trong kiểm toán nợ công, các khuyến cáo của INTOSAI đối với kiểm toán nợ công; xác

định yêu cầu đặt ra với việc tổ chức kiểm toán nợ công; không đi sâu nghiên cứu về thực

trạng nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam, cũng như quy trình quản lý nợ, các

nghiệp vụ về nợ và các vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý nợ công....

Đề tài đi sâu nghiên cứu tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt

Nam thực hiện với thời gian từ năm 2001 đến năm 2012 đối với các nội dung đã xác định

trong đối tượng nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công. Nghiên cứu

kinh nghiệm tổ chức kiểm toán nợ công của một số nước trên thế giới để rút ra các bài

học cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam. Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp và điều kiện

nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công phù hợp với điều kiện cụ thể về tổ chức kiểm

toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, trong đó tập trung nghiên cứu về căn cứ

kiểm toán nợ công, mục tiêu, nội dung kiểm toán nợ công, quy trình và phương thức tổ

chức kiểm toán nợ công.

5. Phương pháp nghiên cứu

5

6

Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu cơ bản, như: phương pháp duy vật biện

chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với lôgíc học...; Sử dụng phương pháp nghiên cứu tài

liệu, tổng hợp, phân tích, hệ thống hoá; Sử dụng phương pháp chuyên gia (phỏng vấn

hoặc hội nghị) để lấy ý kiến các chuyên gia về lĩnh vực nghiên cứu. Sử dụng Hồ sơ các

cuộc kiểm toán có liên quan của Cơ quan KTNN trong phạm vi nghiên cứu, để phân tích,

đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công trong giai đoạn hiện nay.

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả đã thực hiện phân tích các nguồn

tài liệu đã thu thập được về kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước, kiểm toán ngân

sách địa phương, kiểm toán chuyên đề quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, các

cuộc kiểm toán sử dụng vốn ODA,... và từ rất nhiều các nguồn khác nhau như: Quan

điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước liên quan đến phát triển kinh tế xã

hội, ngân sách Nhà nước, nợ công và quản lý nợ công; các giáo trình, sách giáo khoa

chuyên ngành của một số trường đại học ở trong nước và các bài viết trên các báo, tạp chí

chuyên ngành có uy tín viết về nợ công và kiểm toán nợ công.

6. Những kết luận mới của Luận án

Là một đề tài có tính tiên phong trong khoa học về tổ chức kiểm toán nợ công,

luận án sẽ đóng góp hữu ích cho công tác nghiên cứu, đào tạo cũng như góp phần nâng

cao chất lượng kiểm toán nói chung và kiểm toán nợ công nói riêng. Những đóng góp của

luận án thể hiện trên những mặt chủ yếu sau:

Một là, hệ thống hóa các khái niệm, các vấn đề lý luận cơ bản về nợ công và kiểm

toán nợ công; phân tích vai trò của nợ công và những ảnh hưởng trọng yếu của việc vay

nợ trong mối tương quan với yêu cầu phát triển và nghĩa vụ trả nợ cũng như tác động tiêu

cực có thể có trong tương lai; làm sáng tỏ mục tiêu, tầm quan trọng của quản lý nợ công.

Qua đó, làm rõ yêu cầu giám sát quản lý nợ công và vai trò của Kiểm toán Nhà nước

trong kiểm toán nợ công.

Hai là, Luận án đã phân tích làm sáng tỏ vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với

nợ công là xác nhận tính trung thực của thông tin trên các báo cáo vay nợ, giúp cải thiện

tính minh bạch và công khai các thông tin nợ công trong quản lý nợ công; cảnh báo,

khuyến cáo các khả năng có thể xẩy ra rủi ro tài chính quốc gia giúp Quốc hội, Chính phủ

đánh giá tính bền vững của các khoản nợ; thông báo kịp thời cho cơ quan có thẩm quyền

về những trường hợp bất thường và khả năng thâm hụt trong quản lý, sử dụng nợ công.

6

7

Luận án đã tổng hợp đưa ra năm (05) khuyến cáo về kiểm toán nợ công của INTOSAI.

Qua đó, đưa ra các yếu tố cần thiết trong tổ chức kiểm toán nợ công.

Ba là, trên cơ sở tình hình chung về nợ công của các nước trên thế giới, tình hình

nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam trong những năm gần đây, Luận án đã đánh giá

thực trạng cơ sở pháp lý và căn cứ của kiểm toán nợ công, thực trạng mục tiêu, nội dung,

quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán nợ công. Luận án đưa ra bốn (04) kết quả đạt

được và ba (03) tồn tại, trong đó qua 19 năm hoạt động, Kiểm toán Nhà nước vẫn chưa

tiến hành kiểm toán nợ công một cách đầy đủ, chưa có ý kiến kiến nghị có tính vĩ mô,

chưa có đánh giá giám sát về cơ cấu, chi phí,... để hoàn thiện công tác quản lý nợ công.

Bốn là, xuất phát từ định hướng phát triển đất nước với vấn đề nợ công, định

hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước Việt Nam về kiểm toán nợ công và kinh nghiệm

kiểm toán nợ công của một số nước (Đức, Ucraina, Mỹ, Mexico) cùng bài học rút ra cho

Việt Nam, Luận án đã đề xuất chín (09) giải pháp để hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ

công. Trong đó, trọng tâm là:

(1) Hoàn thiện nội dung kiểm toán nợ công bao gồm: Kiểm toán tính trung thực

hợp lý các báo cáo nợ công; kiểm toán cơ cấu vay nợ; kiểm toán chi phí vay nợ; kiểm

toán sử dụng các khoản vay; kiểm toán cấp bảo lãnh của Chính phủ; kiểm toán tính tuân

thủ, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nợ công; kiểm toán việc thực hiện chức năng nhiệm vụ

của cơ quan quản lý nợ công,..

(2) Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ công, cụ thể là: Kiểm toán các

báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán theo chuyên đề, kiểm toán theo từng dự án,

công trình cụ thể sử dụng nợ công. Tập trung kiểm toán ở các cơ quan được giao nhiệm

vụ quản lý nợ công (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước). Kiểm

toán toàn diện theo chu kỳ kép kín từ quá trình vay, giải ngân thanh toán và trả nợ.

Năm là, đề xuất những điều kiện nâng cao hiệu quả các nhóm giải pháp: các cơ

quan Nhà nước cần tạo điều kiện về môi trường pháp lý, cung cấp thông tin đầy đủ, kịp

thời, công khai minh bạch và hoàn thiện cơ chế quản lý nợ công. KTNN cần có đội ngũ

cán bộ đáp ứng yêu cầu, ứng dụng các phương pháp, kỹ thuật kiểm toán tiên tiến và tổ

chức đơn vị riêng về kiểm toán hoạt động.

7. Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục và Danh mục tài liệu tham khảo,

nội dung chính của đề tài được chia làm 3 chương:

7

8

- Chương 1: Lý luận cơ bản về nợ công và tổ chức kiểm toán nợ công;

- Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt

Nam thực hiện;

- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công do

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.

Chương 1

LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CÔNG VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ CÔNG

1.1. Nợ công và quản lý nợ công

1.1.1. Một số khái niệm cơ bản về nợ công

Cho đến nay các khái niệm nợ vẫn còn rất nhiều tranh luận, vấn đề không phải là

các nghiệp vụ vay trả như thế nào mà lại tập trung vào các tranh luận xác định các khu

vực vay nợ, và được tính như thế nào đối với từng loại vay nợ; các khoản vay nợ tác động

như thế nào đến vị thế tài khoá của quốc gia. Để hiểu rõ hơn về nợ công chúng ta xem xét

một số khái niệm:

Khái niệm nợ: Theo các tài liệu hướng dẫn về thống kê nợ của các định chế tài

chính quốc tế, “Nợ” là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định của các khoản

vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cả gốc, lãi, phí và các chi phí

khác có liên quan) vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai. Theo từ điển kinh tế, tài

chính, ngân hàng, do PGS.TS Lê Văn Tề biên soạn, Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất

bản năm 1996 thì “nợ” là một số tiền do một cá nhân, xí nghiệp hoặc Chính phủ (bên

mượn) nợ người cho vay. Các khoản nợ phát sinh khi một cá nhân, tổ chức, v.v... tiêu xài

nhiều hơn khoản lợi tức có được hoặc khi họ cố tình đề ra phương án vay tiền để mua một

số hàng hoá, dịch vụ hoặc tích sản nào đó. Nợ cá nhân có thể bao gồm: cầm cố, tín dụng

trả góp, vay ngân hàng và thấu chi. Nợ của Chính phủ có thể theo dạng các trái khoán dài

hạn, trái phiếu ngắn hạn của ngân khố.

Nợ Quốc gia hay chính xác hơn là nợ nước ngoài của Quốc gia được hiểu là toàn

bộ số vay nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân tại một thời điểm có trách

nhiệm hoàn trả trong một thời kỳ nhất định. Nợ nước ngoài tại một thời điểm là số dư các

nghĩa vụ nợ thực tế (không kể nghĩa vụ dự phòng) mà người vay phải thanh toán lãi

và/hoặc gốc vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai, và là nợ của người cư trú đối

với người không cư trú. Theo định nghĩa này, các khoản nợ được phát hành trong nước

8

9

(ví dụ trái phiếu Chính phủ), không kể là bằng ngoại tệ hay nội tệ, nếu do người không cư

trú nắm giữ cũng được coi là “Nợ nước ngoài”.

Căn cứ theo đối tượng là người vay, Nợ nước ngoài được phân thành:

- Nợ nước ngoài của Chính phủ,

- Nợ nước ngoài của khu vực công,

- Nợ nước ngoài của khu vực tư nhân.

Nợ công là kết quả của tình trạng bội chi NSNN, vừa có thể là nguyên nhân làm gia

tăng bội chi NSNN trong tương lai. Hiện có nhiều quan điểm khác nhau về xác định nợ

công. Giáo sư Michael Parkin của Trường Quản Lý Nhà Nước Kenedy thuộc đại học

Harvard cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ, là tổng số tiền Chính phủ đã vay mượn từ

các hộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và từ các chủ thể khác ở nước ngoài. Nó

phản ánh lượng tích lũy của tất cả các khoản bội chi ngân sách trong quá khứ trừ đi tất cả

những khoản thặng dư ngân sách trong quá khứ. Khái niệm này đứng trên giác độ chủ thể

đi vay và mối quan hệ giữa bội chi NSNN với nợ công để xem xét vấn đề. Theo đó,

NSNN càng bội chi, nợ công sẽ càng gia tăng. Tuy nhiên, trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì

khái niệm này chưa bao quát được những khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng được

Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Đây là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến quản lý nợ công,

đặc biệt là đối với thực tiễn Việt Nam, các doanh nghiệp khó có khả năng vay nước ngoài

nếu không được Chính phủ bảo lãnh. Khi Chính phủ bảo lãnh thanh toán thì trách nhiệm

thanh toán cuối cùng thuộc về Chính phủ, nếu doanh nghiệp không thanh toán được

Chính phủ sẽ phải trả nợ thay. Đây là áp lực đối với cân đối NSNN của năm phát sinh

khoản thanh toán nợ.

Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web (www.cia.gov;

www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org) nợ công là số tiền

mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, địa phương…) nợ các chủ thể

khác. Khái niệm này lại rất khái quát, và cũng chưa làm rõ: các khoản nợ của các doanh

nghiệp thuộc khu vực công và tư, mà được chính quyền bảo lãnh, có được xem là nợ công

hay không?

Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của chính phủ lớn

hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặc ngoài nước) để trang

trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà

nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn

thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất

9

10

là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các

hoạt động chi ngân sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế

hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế). Nhìn nhận từ khía cạnh

này có hai quan điểm cơ bản về nợ công.

Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng, việc vay nợ

của chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích luỹ vốn, vì số thuế cắt giảm

được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích thế hệ hiện tại tiêu dùng nhiều hơn, số

người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thể cao hơn. Tuy nhiên, vay nợ để lại gánh

nặng nợ cho thế hệ tương lai; các thế hệ tương lai phải sống trong một quốc gia vay nợ

nước ngoài lớn hơn và vốn tích luỹ từ nội bộ nhỏ hơn.

Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo quan điểm

kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng đầu là Ricardo-Barro cho

rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ chính phủ không kích thích chi tiêu

trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhập thường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm

dịch chuyển thuế từ hiện tại sang tương lai. Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay

nợ sẽ không gây ra những tác động thực sự đối với nền kinh tế. Việc chấp nhận thâm hụt

giảm thu trong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay nợ cũng là

cách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác động tiêu cực của thuế đối với chu trình

kinh doanh.

Theo định nghĩa của WB và IMF, nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao

gồm các nghĩa vụ nợ của:

- Chính phủ trung ương và các bộ;

- Các cấp chính quyền địa phương;

- Ngân hàng trung ương;

- Các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định

(trên 50% vốn thuộc sỡ hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ

thay cho thể chế đó.

Theo nghĩa hẹp nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương và các cấp

chính quyền địa phương, và nợ của các tổ chức độc lập nhưng được Chính phủ bảo lãnh

thanh toán. Bảo lãnh là cam kết của Chính phủ với người cho vay về việc thực hiện nghĩa

vụ trả nợ trong trường hợp đến hạn trả nợ mà người vay không thực hiện hoặc thực hiện

không đầy đủ nghĩa vụ trả nợ.

10

11

Tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, quan niệm về nợ công và phạm vi

quản lý nợ công của mỗi quốc gia cũng rất khác nhau. Trong Luật quản lý nợ công của

các nước đều thể hiện phạm vi quản lý nợ chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Một

số nước xác định nợ công còn có thêm nợ chính quyền địa phương như: Đài Loan,

Bungari, Rumani…, nợ của doanh nghiệp nhà nước phi tài chính như: Thái Lan,

Macedonia.

Trong Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công cũng được quan

niệm theo nghĩa hẹp. Nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ

của chính quyền địa phương, trong đó:

- Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài,

được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay

khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật.

Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước phát hành nhằm thực hiện

chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.

- Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín

dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.

- Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.

Như vậy, về nguyên tắc, trường hợp Chính phủ không cấp bảo lãnh cho khoản vay

của doanh nghiệp nhà nước thì khoản vay đó không thuộc nợ công. Trong trường hợp

này, trách nhiệm của Chính phủ với tư cách là chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước đối

với các khoản nợ tự vay, tự trả của doanh nghiệp nhà nước chỉ trong phạm vi vốn điều lệ

mà doanh nghiệp nhà nước được cấp, tương tự đối với các loại hình công ty trách nhiệm

hữu hạn, công ty cổ phần khác.

Các cuộc khủng khoảng tài chính – tiền tệ ở Mêhicô, Đông Á, Nga, Brasil và đặc

biệt là Achentina, Hy Lạp, Tây Ban Nha trong những năm gần đây lại càng làm cho

Chính phủ của các nền kinh tế nhận thấy rằng: ở mức độ nhất định và trong bối cảnh nào

đó Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm đối với sự vay mượn của khu vực tư bởi vì sự

vỡ nợ của khu vực này cũng sẽ ảnh hưởng đến thứ tự xếp hạng tín nhiệm của quốc gia.

Từ những phân tích trên và vì tầm quan trọng của việc xác định nợ công, theo tôi,

khi đưa ra khái niệm nợ công cần đáp ứng các yêu cầu sau:

- Tính chính xác nhằm tránh sự mơ hồ và tranh cãi về việc đưa vào hoặc loại trừ

những khoản mục đặc biệt.

- Tính rõ ràng giúp cho người sử dụng hiểu và phân tích bảng báo cáo nợ công.

11

12

- Tính thống nhất về số liệu thống kê và ghi chép kế toán từ năm này sang năm

khác và giữa các quốc gia để so sánh và đánh giá.

- Tính toàn diện để đảm bảo tất cả các khoản nợ đặc thù được kiểm soát và quản

lý.

- Tính thích hợp trong việc đưa vào hay loại trừ một khoản nào đó trong nợ công

cần phải dựa vào mục tiêu quản lý nợ công và mục đích sử dụng báo cáo nợ công. Những

định nghĩa khác nhau của nợ công được sử dụng cho các mục đích khác nhau. Chẳng hạn,

báo cáo nợ công phục vụ cho phân tích kinh tế vĩ mô và xác định nghĩa vụ thanh toán

cuối cùng thì nợ công là toàn bộ nợ của khu vực công. Còn nếu báo cáo nợ công được sử

dụng để minh chứng tính trách nhiệm về quản lý NSNN của Chính phủ trước Quốc hội

thì định nghĩa nợ công sẽ hẹp hơn, chỉ bao gồm các khoản nợ của các cấp chính quyền.

Trong hướng dẫn chung về nợ công được phát hành bởi INTOSAI tháng 5 năm

2000 đã định nghĩa nợ công như sau: “Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh

chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là:

- Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tuỳ thuộc vào thể chế

chính trị của từng nước;

- Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác;

- Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý;

- Các đơn vị Nhà nước khác.

Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải gánh vác

với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị khác.

Việc xử lý đối với các khoản phải trả của ngân hàng trung ương tuỳ thuộc vào

địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ Chính phủ trung

ương”.

Trong hướng dẫn của Uỷ ban nợ công của INTOSAI cũng bao hàm các khoản

nghĩa vụ trả nợ không chắc chắn là nợ công. Theo hướng dẫn, một khoản nghĩa vụ hay

cam kết có thể xem là nợ công nếu nó rơi vào các khoản kể trên và có thể đo được.

Hướng dẫn của INTOSAI đã bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn là nợ

công một cách đặc biệt. Trong những năm gần đây, mức độ các khoản nghĩa vụ trả nợ

12

13

chưa chắc chắn đó tăng một cách đáng kể trong một số nước. Trong nhiều nước các

khoản nợ chưa chắc chắn đó đã trở thành nợ thật. Vì vậy, nó được khuyến cáo rằng các

khoản vay được bảo lãnh bởi Chính phủ nên là một phần của nợ công, hoặc là tổng số

hoặc chỉ trích dự phòng một phần nào đó.

Một cách thông lệ, các nước báo cáo nợ công và các thông tin tài chính khác bởi

bổn phận của họ là thành viên của các định chế tài chính quốc tế như IMF và Ngân hàng

Thế giới. Các thông tin nợ công được báo cáo tới các tổ chức này nên được biên soạn

theo các quy định về báo cáo của họ. Đặc biệt, các nghĩa vụ nợ của lĩnh vực công được

báo cáo tới các tổ chức quốc tế nên bao hàm tất cả các nghĩa vụ tài chính của Chính phủ

hình thành từ việc vay mượn trực tiếp hay việc bảo lãnh các khoản nợ của các Doanh

nghiệp Nhà nước. Các nghĩa vụ nợ này có thể phân loại thành nợ trong nước và nợ nước

ngoài, dựa trên nơi cư trú của chủ nợ.

Hệ thống báo cáo nợ của WB (tháng 1/2000) định nghĩa nợ khu vực công (nợ

công) như sau: Khu vực công bao gồm các loại thể chế sau đây:

- Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó;

- Chính quyền địa phương như bang, tỉnh và thành phố;

- Ngân hàng trung ương;

- Các tổ chức tự chủ (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàng thương

mại, các đơn vị công ích...) khi: Ngân sách của tổ chức đó là do Chính phủ báo cáo phê

duyệt; Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay hơn phân nửa số

thành viên ban giám đốc là các đại diện của Chính phủ; Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu

trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó.

Nợ tư nhân được nhà nước bảo lãnh là khoản nợ của một cá nhân hay doanh

nghiệp tư nhân mà việc thanh toán trả nợ được bảo lãnh bởi một tổ chức công theo như

định nghĩa ở trên.

Nợ công bao gồm các nghĩa vụ nợ ngoài nước và nợ trong nước do Chính phủ

trực tiếp vay hoặc bảo lãnh cho các đối tượng khác vay. Khu vực công theo định nghĩa

này được hiểu là bao gồm mọi đơn vị thuộc Chính phủ và mọi thể chế phi lợi nhuận, phi

thị trường được các đơn vị Chính phủ kiểm soát và tài trợ phần lớn. Như vậy, nợ công ở

đây được hiểu là bao gồm nợ Chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các thể

chế độc lập phi lợi nhuận được Chính phủ tài trợ. Qua đây có thể thấy nợ công bao gồm

13