Đổi mới tổ chức chính quyền phường trong mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh

BOÄ GIAÙO DUÏC VAØ ÑAØO TAÏO

TRÖÔØNG ÑAÏI HOÏC LUAÄT TP. HOÀ CHÍ MINH

------------- ------------

LEÂ THÒ MAÄN

ÑOÅI MÔÙI TOÅ CHÖÙC CHÍNH QUYEÀN PHÖÔØNG

TRONG MOÂ HÌNH CHÍNH QUYEÀN ÑOÂ THÒ

TAÏI THAØNH PHOÁ HOÀ CHÍ MINH

CHUYEÂN NGAØNH: LUAÄT HAØNH CHÍNH

MAÕ SOÁ: 60. 38.20

LUAÄN VAÊN THAÏC SÓ LUAÄT HOÏC

HÖÔÙNG DAÃN KHOA HOÏC: TS. NGUYEÃN ÑÖÙC CHÍNH

Thaønh phoá Hoà Chí Minh - naêm 2006

Trang 2

Lôøi cam ñoan

Toâi xin cam ñoan ñaây laø coâng trình nghieân cöùu cuûa rieâng

toâi. Keát quaû khaûo saùt vaø soá lieäu neâu trong luaän

vaên laø trung thöïc vaø chính xaùc.

Taùc giaû: Leâ Thò Maän

Trang 3

MUÏC LUÏC Trang

Lôøi cam ñoan 2

Muïc luïc 3

Danh muïc chöõ vieát taét, caùc baûng bieåu, sô ñoà vaø ñoà thò 5

LÔØI NOÙI ÑAÀU 6

CHÖÔNG I: Moät soá vaán ñeà lyù luaän veà chính quyeàn phöôøng vaø

veà moâ hình chính quyeàn ñoâ thò

12

1.1. Ñòa vò phaùp lyù cuûa chính quyeàn phöôøng 12

1.1.1. Khaùi nieäm vaø ñaëc ñieåm chính quyeàn phöôøng 12

1.1.2. Vò trí, tính chaát phaùp lyù cuûa chính quyeàn phöôøng 15

1.1.3.Chöùc naêng, nhieäm vuï, quyeàn haïn cuûa chính quyeàn phöôøng 17

1.1.4. Toå chöùc chính quyeàn phöôøng 20

1.2. Moät soá vaán ñeà lyù luaän veà chính quyeàn ñoâ thò 25

1.2.1.Khaùi nieäm ñoâ thò vaø ñaëc ñieåm cuûa ñoâ thò 25

1.2.2. Khaùi nieäm vaø ñaëc tröng cuûa chính quyeàn ñoâ thò 29

1.2.3. Chöùc naêng, nhieäm vuï cuûa chính quyeàn ñoâ thò 31

1.3. Vò trí chính quyeàn phöôøng trong boä maùy chính quyeàn ñoâ thò 36

1.4. Vaøi neùt veà moâ hình chính quyeàn ñoâ thò moät soá nöôùc treân theá

giôùi

38

CHÖÔNG II: Thöïc traïng toå chöùc chính quyeàn phöôøng taïi thaønh

phoá Hoà Chí Minh 47

2.1. Khaùi quaùt toå chöùc boä maùy chính quyeàn phöôøng Saøi Goøn -

TP. HCM

47

2.1.1. Ñaëc thuø ñoâ thò Saøi Goøn - TPHCM 47

2.1.2. Toå chöùc boä maùy chính quyeàn phöôøng taïi Saøi Goøn tröôùc naêm

1975

50

Trang 4

2.1.3. Quaù trình caûi tieán toå chöùc, naâng cao naêng löïc chính quyeàn

phöôøng taïi TPHCM töø 1975 - nay

56

2. 2. Thöïc traïng toå chöùc chính quyeàn phöôøng taïi TP.HCM 59

2.2.1. Thöïc traïng toå chöùc HÑND 61

2.2.2. Thöïc traïng toå chöùc UBND 66

2.2.3 Nguyeân nhaân cuûa nhöõng baát caäp 75

CHÖÔNG III: Ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng trong moâ

hình chính quyeàn ñoâ thò taïi TP.HCM 78

3.1. Ñoåi môùi moâ hình chính quyeàn ñoâ thò taïi TP.HCM 78

3.1.1. Caùc quan ñieåm xaây döïng moâ hình CQÑT taïi TP.HCM 78

3.1.2. Ñoåi môùi moâ hình chính quyeàn ñoâ thò taïi TP.HCM 83

3.2. Ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng trong moâ hình chính

quyeàn ñoâ thò taïi TP.HCM 87

3.2.1. Yeâu caàu ñoåi môùi 87

3.2.2. Quan ñieåm ñoåi môùi 88

3.2.3. Phöông höôùng, giaûi phaùp ñoåi môùi 89

KEÁT LUAÄN 105

DANH MUÏC TAØI LIEÄU THAM KHAÛO 107

PHUÏ LUÏC 118

Trang 5

DANH MUÏC CHÖÕ VIEÁT TAÉT, BAÛNG BIEÅU, SÔ ÑOÀ, ÑOÀ THÒ.

1. Danh muïc chöõ vieát taét

Chính quyeàn ñoâ thò: CQÑT

Chính quyeàn phöôøng: CQP

Hoäi ñoàng nhaân daân: HÑND

Uyû ban nhaân daân: UBND

Saéc leänh : SL

Chæ thò : CT

Caùn boä, coâng chöùc: CB,CC

Uyû ban haønh chính: UBHC

Thaønh phoá Hoà Chí Minh: TP. HCM

2. Danh muïc baûng bieåu, sô ñoà, ñoà thò

- Caùc chöùc danh coâng chöùc ñöôïc boá trí theâm : tr. 69

- Ñaùnh giaù cuûa coäng ñoàng veà hieäu quaû quaûn lyù cuûa UBND phöôøng: tr. 74

- Ñaùnh giaù cuûa coäng ñoàng veà thaùi ñoä phuïc vuï cuûa caùn boä, coâng chöùc -

UBND phöôøng: tr. 75

- YÙ kieán cuûa coäng ñoàng veà phöông aùn baàu ngöôøi ñöùng ñaàu toå chöùc haønh

chính phöôøng: tr. 93

- YÙ kieán cuûa coäng ñoàng veà vieäc aùp duïng cô cheá thuû tröôûng haønh chính: tr.

96

- Sô ñoà toå chöùc haønh chính phöôøng: tr. 122

Trang 6

LÔØI NOÙI ÑAÀU

1. Tính caáp thieát cuûa ñeà taøi :

Töø xöa ñeán nay, xaõ, phöôøng luoân ñöôïc xem laø ñôn vò caên baûn cuûa toå

chöùc chính trò vaø haønh chính nhaø nöôùc. Baát cöù chính theå naøo, quoác gia naøo

muoán ñaûm baûo söï oån ñònh vaø phaùt trieån beàn vöõng ñeàu ñaët neàn taûng ñaàu tieân ôû

khaâu toå chöùc chính quyeàn cô sôû, ñaëc bieät laø chính quyeàn cô sôû ôû ñoâ thò. Ñoù laø

ñieàu taát yeáu bôûi keå töø khi ñòa vò phaùp lyù ñöôïc xaùc ñònh ñeán nay, cuøng thôøi

gian, chính quyeàn cô sôû ñoâ thò luoân khaúng ñònh vò theá, vai troø cuûa mình.

Taïi TP.HCM, quaù trình ñieàu haønh vaø quaûn lyù caáp cô sôû nhöõng naêm qua

cuõng ñaõ minh chöùng roõ vò trí chính quyeàn phöôøng. Vôùi tính chaát laø caáp gaàn

daân, haøng ngaøy haøng giôø tröïc tieáp giaûi quyeát nhöõng coâng vieäc phaùt sinh töø cô

sôû, chính quyeàn phöôøng TP. HCM khoâng ngöøng caûi tieán vaø ñoåi môùi cho phuø

hôïp söï vaän haønh vaø phaùt trieån cuûa xaõ hoäi. Tuy nhieân, so vôùi nhöõng gì maø thöïc

tieãn ñaõ ñang ñaët ra, toå chöùc vaø hoaït ñoäng cuûa chính quyeàn phöôøng nôi ñaây

vaãn boäc loä nhieàu baát caäp.

Giaûi phaùp naøo ñeå naâng cao chaát löôïng hoaït ñoäng cuûa chính quyeàn cô sôû

noùi chung vaø boä maùy chính quyeàn phöôøng noùi rieâng ? Cô cheá naøo baûo ñaûm ñeå

chính quyeàn phöôøng treân ñòa baøn thaønh phoá phuø hôïp vôùi xu theá cuûa moâ hình

chính quyeàn ñoâ thò hieän ñaïi ? Thöïc tieãn vaãn ñang ñaët ra haøng loaït caâu hoûi cho

caùc nhaø nghieân cöùu, cho giôùi chuyeân moân vaø cho taát caû nhöõng ai traên trôû,

quan taâm.

Ñaùp öùng xu theá hoäi nhaäp vaø phaùt trieån, naêm 2006, TP. HCM laïi tieáp tuïc

vöôït qua nhöõng trôû löïc haàu tìm ra moät moâ hình chính quyeàn ñoâ thò ñích thöïc.

Môùi ñaây, Chính phuû cuõng ñaõ quyeát ñònh choïn thaønh phoá töøng ñöôïc meänh

danh “Hoøn ngoïc vieãn ñoâng” naøy laøm nôi xuaát phaùt aùp duïng thí ñieåm moâ hình

Trang 7

chính quyeàn ñoâ thò. Trong boái caûnh ñaày yù nghóa ñoù, vieäc nghieân cöùu tìm ra

nhöõng giaûi phaùp baûo ñaûm cho chính quyeàn phöôøng taïi TP. HCM theo kòp vaø

phuø hôïp vôùi moâ hình môùi cuûa chính quyeàn ñoâ thò laïi trôû neân caáp thieát. Vaø ñeà

taøi: “Ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng trong moâ hình chính quyeàn ñoâ thò

taïi thaønh phoá Hoà Chí Minh” ñöôïc taùc giaû tieáp caän nghieân cöùu sau ñaây hy

voïng ñaùp öùng ñöôïc phaàn naøo yeâu caàu thöïc tieãn noùng boûng ñoù.

2. Tình hình nghieân cöùu ñeà taøi

Chaúng phaûi ñeán taän baây giôø maø töø raát laâu, khaùi nieäm “chính quyeàn ñoâ

thò” ñaõ ñöôïc ñeà caäp trong khoa hoïc phaùp lyù. Ngay töø khi chính quyeàn caùch

maïng non treû môùi ra ñôøi, Saéc leänh 77 ngaøy 21.12.1945 cuûa Chính phuû ñaõ xaùc

ñònh “ôû moãi thaønh phoá seõ ñaët ba thöù cô quan: HÑND thaønh phoá, UBHC thaønh

phoá vaø UBHC khu phoá” ( Ñieàu 3 ). Töø baáy ñeán nay, Ñaûng vaø Nhaø nöôùc ñaõ

tieáp tuïc ban haønh nhieàu vaên baûn quan troïng vaø thöïc tieãn ñaõ coù khoâng ít caùc

baøi vieát, caùc ñeà taøi khoa hoïc vaø coâng trình nghieân cöùu xoay vaán ñeà naøy. Ñieån

hình laø ñeà taøi “Ñoâ thò vaø toå chöùc chính quyeàn ñoâ thò” cuûa PGS - TS Phaïm

Hoàng Thaùi; “Ñoåi môùi moâ hình toå chöùc chính quyeàn ñòa phöông ôû ñoâ thò hieän

nay” cuûa PGS - TS Buøi Xuaân Ñöùc...

Taïi TP.HCM, caùc cuoäc “Hoäi thaûo veà toå chöùc boä maùy chính quyeàn ñoâ

thò”, “Hoäi thaûo veà cô cheá quaûn lyù thích hôïp cho TPHCM” ñaõ ñöôïc toå chöùc

moät caùch nghieâm tuùc vaøo nhöõng naêm 1997, 2000. Nhieàu taùc giaû cuõng cuõng ñaõ

coù nhöõng baøi vieát, caùc coâng trình nghieân cöùu haàu goùp phaàn tìm ra cô cheá môùi,

böôùc ñi môùi cho chính quyeàn thaønh phoá ñaày naêng ñoäng naøy. Ñaùng löu yù laø ñeà

taøi khoa hoïc caáp Boä :“Nghieân cöùu moâ hình boä maùy chính quyeàn TPHCM” naêm

1997 cuûa nhoùm taùc giaû Dieäp Vaên Sôn, Traàn Vaên Khöông, Vuõ Danh Nhaân;

Caùc tham luaän veà toå chöùc boä maùy chính quyeàn thaønh phoá cuûa caùc taùc giaû Voõ

Vaên Thoân, Voõ Thaønh Vò, Leâ Töï Em, Voõ Kim Cöông; Ñeà taøi nghieân cöùu khoa

Trang 8

hoïc:“Thöïc traïng toå chöùc hoaït ñoäng chính quyeàn xaõ, phöôøng treân ñòa baøn

TH.HCM” naêm 2000 cuûa lôùp haønh chính K21. Vaø gaàn ñaây laø luaän vaên thaïc

syõ Luaät hoïc, ñeà taøi: “Chính quyeàn Saøi Goøn - TPHCM: Quaù trình hình thaønh,

phaùt trieån vaø vaán ñeà ñoåi môùi” cuûa taùc giaû Ñinh Thò Caåm Haø.

Tuy nhieân, “Ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng trong moâ hình chính

quyeàn ñoâ thò taïi TP.HCM” laø ñeà taøi - ñeán taän baây giôø - vaãn chöa ñöôïc taùc giaû

naøo löu taâm, chöa coù coâng trình khoa hoïc naøo tieáp caän laøm saùng toû. Keá thöøa

coù choïn loïc giaù trò lyù luaän trong, ngoaøi nöôùc vaø xuaát phaùt töø yeâu caàu caáp baùch

cuûa thöïc tieãn, laàn ñaàu tieân, “Ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng trong moâ

hình chính quyeàn ñoâ thò taïi TP.HCM” ñöôïc taùc giaû ñaët vaán ñeà nghieân cöùu

moät caùch caên baûn, toaøn dieän, coù heä thoáng qua hình thöùc moät luaän vaên Thaïc

syõ.

3. Phaïm vi vaø muïc ñích nghieân cöùu

Xuaát phaùt töø ñoái töôïng nghieân cöùu laø boä maùy chính quyeàn phöôøng, döôùi

goùc ñoä ngaønh Luaät hoïc vaø treân cô sôû lyù luaän - thöïc tieãn, luaän vaên ñi saâu phaân

tích nhöõng caên cöù phaùp lyù veà moâ hình chính quyeàn ñoâ thò; ñòa vò phaùp lyù cuûa

chính quyeàn phöôøng; khaûo saùt thöïc traïng toå chöùc vaø hoaït ñoäng cuûa chính

quyeàn phöôøng treân ñòa baøn TP.HCM, phaân tích, ñoái chieáu, so saùnh giöõa lyù

luaän vaø thöïc tieãn, chæ roõ nhöõng baát caäp töø ñoù ñeà xuaát nhöõng luaän cöù khoa hoïc

nhaèm ñoåi môùi toå chöùc vaø naâng cao chaát löôïng hoaït ñoäng cuûa chính quyeàn

phöôøng taïi thaønh phoá theo xu theá môùi cuûa moâ hình chính quyeàn ñoâ thò hieän

ñaïi, ñaùp öùng yeâu caàu maø thöïc tieãn ñoøi hoûi.

Vôùi muïc ñích ñoù, luaän vaên khoâng ñi saâu phaân tích toaøn boä heä thoáng

chính quyeàn ñoâ thò 3 caáp maø chæ taäp trung laøm roõ ñòa vò phaùp lyù cuûa chính

quyeàn phöôøng, khaûo saùt vaø chæ ra nhöõng vöôùng maéc trong toå chöùc vaø hoaït

ñoäng cuûa heä thoáng boä maùy chính quyeàn phöôøng taïi TP.HCM töø ñoù döï baùo xu

Trang 9

höôùng phaùt trieån vaø ñeà xuaát nhöõng giaûi phaùp ñoåi môùi moät caùch caên baûn vaø

hieäu quaû.

4. Ñoái töôïng vaø phöông phaùp nghieân cöùu

Ñeå laøm saùng toû vaán ñeà “Ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng trong moâ

hình chính quyeàn ñoâ thò taïi TP.HCM”, taùc giaû ñaõ vaän duïng nhieàu phöông

phaùp nghieân cöùu nhö phöông phaùp lòch söû; phöông phaùp so saùnh, thoáng keâ;

phöông phaùp ñieàu tra xaõ hoäi hoïc; phöông phaùp phaân tích toång hôïp.

Cô sôû döõ lieäu cuûa ñeà taøi hình thaønh treân cô sôû keá thöøa caùc thoâng tin

ñöôïc coâng boá trong caùc cuoäc khaûo saùt, caùc coâng trình nghieân cöùu khoa hoïc,

caùc baùo caùo, thoáng keâ, toång keát cuûa cô quan chöùc naêng. Tuy nhieân, ñeå laøm

“soáng laïi” hình aûnh Saøi Goøn xöa vaø khaéc hoïa laïi moät caùch xaùc thöïc toå chöùc

chính quyeàn phöôøng Saøi Goøn - TPHCM, taùc giaû ñaõ coá gaéng ñaõ tra cöùu, thu

thaäp nhöõng taøi lieäu goác löu tröõ taïi caùc cô quan höõu quan, tieán haønh thaêm doø

dö luaän xaõ hoäi vôùi 1108 phieáu cho nhöõng ñoái töôïng khaùc nhau taïi caùc ñòa baøn.

Ñoàng thôøi, qua söï giôùi thieäu cuûa Sôû Noäi vuï vaø söï hoã trôï cuûa Phoøng Noäi vuï

moät soá quaän taïi thaønh phoá , taùc giaû cuõng ñaõ tröïc tieáp khaûo saùt toå chöùc chính

quyeàn 31 phöôøng; phoûng vaán, trao ñoåi yù kieán vôùi caùc nhaø chuyeân moân, ñaëc

bieät vôùi caùc chöùc danh chuû choát chính quyeàn phöôøng ñeå coù cô sôû hoaøn thieän

ñeà taøi.

5. YÙ nghóa thöïc tieãn vaø cô caáu luaän vaên

Laø coâng trình khoa hoïc ñaàu tieân nghieân cöùu moät caùch coù heä thoáng toå

chöùc chính quyeàn phöôøng treân ñòa baøn TP.HCM, luaän vaên coù yù nghóa:

- Goùp phaàn laøm saùng toû ñòa vò phaùp lyù cuûa chính quyeàn phöôøng, nhöõng

vaán ñeà lyù luaän veà moâ hình chính quyeàn ñoâ thò, vò trí cuûa chính quyeàn phöôøng

trong moâ hình chính quyeàn ñoâ thò;

Trang 10

- Phaùt hoaï moät caùch sinh ñoäng thöïc traïng toå chöùc chính quyeàn phöôøng

taïi TP.HCM, phaân tích, so saùnh vaø chæ roõ nhöõng baát caäp, toàn taïi vaø ñöa ra

nhöõng luaän cöù vaø giaûi phaùp hoaøn thieän vaø ñoåi môùi;

- Vôùi yù nghóa ñoù, hy voïng luaän vaên seõ goùp phaàn taïo döïng moät moâ hình

toái öu veà chính quyeàn ñoâ thò, veà toå chöùc chính quyeàn phöôøng trong moâ hình

chính quyeàn ñoâ thò - tröôùc tieân vôùi chính quyeàn thaønh phoá HCM - chính

quyeàn cuûa moät ñoâ thò lôùn nhaát nöôùc.

Ngoaøi lôøi noùi ñaàu, keát luaän, phuï luïc vaø danh muïc taøi lieäu tham khaûo,

luaän vaên ñöôïc cô caáu thaønh ba chöông:

Chöông 1: Moät soá vaán ñeà lyù luaän veà chính quyeàn phöôøng vaø veà moâ hình

chính quyeàn ñoâ thò. Vôùi tính chaát laø cô sô lyù luaän, laø neàn taûng cuûa luaän vaên,

chöông 1 seõ taäp trung phaân tích naøy seõ laøm saùng toû boán noäi dung:

- Ñòa vò phaùp lyù cuûa chính quyeàn phöôøng;

- Moät soá vaán ñeà lyù luaän veà chính quyeàn ñoâ thò;

- Vò trí cuûa chính quyeàn phöôøng trong boä maùy chính chính quyeàn ñoâ thò;

- Vaøi neùt veà moâ hình chính quyeàn ñoâ thò moät soá nöôùc nöôùc treân theá giôùi.

Chöông 2: Thöïc traïng toå chöùc chính quyeàn phöôøng taïi TP.HCM. Caên cöù

nhöõng nguoàn taïi lieäu khaùc nhau vaø ñaëc bieät laø qua keát quaû ñieàu tra, khaûo saùt

thaêm doø dö luaän xaõ hoäi, muïc ñích cuûa chöông naøy laø phaân tích nhaèm phaùt hoaï

laïi hai noäi dung:

- Khaùi quaùt toå chöùc boä maùy chính quyeàn phöôøng Saøi Goøn - TP. HCM

- Thöïc traïng toå chöùc chính quyeàn phöôøng taïi TPHCM

Chöông 3: Ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng trong moâ hình chính

quyeàn ñoâ thò taïi TP.HCM. Laø chöông cuoái vaø laø troïng taâm cuûa luaän vaên, taïi

chöông naøy, taùc giaû taäp trung lyù giaûi ñoøi hoûi cuûa thöïc tieãn thaønh phoá Hoà Chí

Minh trong vieäc thieát keá moät moâ hình chính quyeàn ñoâ thò qua ñoù ñöa ra quan

Trang 11

ñieåm, phöông thöùc ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng theo moâ hình ñoù. Hai

noäi dung sau ñaây seõ ñöôïc laøm saùng toû :

- Ñoåi môùi moâ hình chính quyeàn ñoâ thò taïi TPHCM ;

- Ñoåi môùi toå chöùc chính quyeàn phöôøng taïi TPHCM.