Ủy quyền lập pháp ở Việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

ỦY QUYỀN LẬP PHÁP

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 8380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Vũ Văn Nhiêm

Học viên: Lê Ngọc Tuấn

Lớp: Cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Khóa 29

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 4 năm 2022

LỜI CAM ĐOAN

Đề tài “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay” là công trình do chính

tác giả tìm hiểu, nghiên cứu và xây dựng nên dưới sự hướng dẫn khoa học của

PGS.TS Vũ Văn Nhiêm. Mọi kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học khác

được sử dụng trong Luận văn này đều được giữ nguyên ý tưởng và được trích dẫn

phù hợp theo quy định. Nội dung của công trình không sao chép bất kỳ Luận văn

hay tài liệu nào.

Tác giả xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về tính trung thực của đề tài.

Tác giả

Lê Ngọc Tuấn

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐND : Hội đồng nhân dân

Luật BHVBQPPL : Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

QPPL : Quy phạm pháp luật

UBND : Ủy ban nhân dân

UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc hội

VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU........................................................................................................1

CHƯƠNG 1: CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP.................6

1.1. Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp................6

1.1.1. Khái niệm về quyền lập pháp .................................................................6

1.1.2. Khái niệm chung về ủy quyền.................................................................8

1.1.3. Khái niệm về ủy quyền lập pháp ............................................................9

1.2. Nhu cầu về ủy quyền lập pháp....................................................................15

1.3. Phạm vi ủy quyền lập pháp.........................................................................19

1.4. Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp...................................................25

1.4.1. Chủ thể của ủy quyền lập pháp ............................................................25

1.4.2. Hình thức ủy quyền lập pháp ...............................................................29

1.5. Kiểm soát ủy quyền lập pháp......................................................................33

1.5.1. Tự kiểm soát .........................................................................................34

1.5.2. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Nghị viện ..........................39

1.5.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Tòa án...............................44

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ...........................................................................................48

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH

PHÁP LUẬT VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY............49

2.1. Phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ....................................................49

2.1.1. Thực trạng phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.............................49

2.1.2. Đề xuất .................................................................................................57

2.2. Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ..............................59

2.2.1. Thực trạng đề xuất về chủ thể của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam......59

2.2.2. Thực trạng và đề xuất về hình thức ủy quyền lập pháp ở Việt Nam ....67

2.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp ở Việt Nam .................................................76

2.3.1. Cơ chế tự kiểm soát ..............................................................................77

2.3.2. Kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua Quốc hội ..............................83

2.3.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Tòa án...............................89

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ...........................................................................................92

KẾT LUẬN..............................................................................................................93

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Tác giả chọn đề tài “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu

bởi các lý do sau đây:

Thứ nhất, sự phát triển của xã hội luôn kéo theo xu hướng mở rộng các lĩnh

vực điều chỉnh của pháp luật với những yêu cầu, đòi hỏi mang tính kỹ thuật cao, chi

tiết, toàn diện hơn cũng như thay đổi, cập nhật thường xuyên hơn trong từng quy

phạm pháp luật, tuy nhiên một mình Nghị viện sẽ không thể đảm đương được hết

khối lượng và yêu cầu về chất lượng công việc như vậy. Do đó, ủy quyền lập pháp

được hình thành và hoàn thiện như một cách thức để giảm tải áp lực của Nghị viện,

đồng thời đảm bảo được tính chính danh trong việc ban hành quy phạm pháp luật.

Ủy quyền lập pháp đã và đang trở thành một bộ phận tất yếu, đóng vai trò quan

trọng trong hoạt động lập pháp của nhiều quốc gia trên thế giới như Anh, Hoa Kỳ,

Đức, Ấn Độ, Nam Phi.... Vì vậy, tác giả nhận thấy cần thiết xem xét, làm rõ cơ sở

lý luận, phân tích các khía cạnh của vấn đề thông qua việc nghiên cứu ủy quyền lập

pháp ở một số quốc gia điển hình, từ đó áp dụng, điều chỉnh phù hợp với công tác

ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Việt Nam.

Thứ hai, mặc dù ủy quyền lập pháp đã rất phổ biến trên thế giới, tuy nhiên

lý luận và thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam từ trước đến nay chưa đề cập

chính thức tới đến hiện tượng này, chỉ đề cập rất hạn chế thông qua khía cạnh hình

thức (trình tự, thủ tục ban hành văn bản dưới luật), chưa đi sâu vào bản chất của

hiện tượng dẫn đến việc hiểu ủy quyền lập pháp như thế nào cho đúng, và cơ chế ủy

quyền ở Việt Nam hiện nay nên được thực hiện như thế nào, thì câu trả lời vẫn chưa

được làm rõ. Chính vì thiếu cơ sở lý luận như vậy, gây nên tình trạng ban hành văn

bản quy phạm dưới luật một cách tràn lan, không dựa trên nguyên tắc phân quyền

minh bạch giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong xây dựng pháp luật,

không ít VBQPPL dưới luật quy định trái và vượt quyền của luật, làm cho hệ thống

các VBQPPL mâu thuẫn, chồng chéo, vô hiệu hóa lẫn nhau. Tình trạng này như một

thông lệ kéo dài cho đến nay và vẫn còn ảnh hưởng xấu đến hoạt động lập pháp và

lập quy. Chính vì vậy, tác giả nhận thấy cần thiết phải phân tích và đánh giá về pháp

luật cũng như thực trạng ủy quyền lập pháp tại Việt Nam, để từ đó đề xuất những

giải pháp khắc phục hiện trạng trên.

Cuối cùng, với tư cách là một người làm việc trong lĩnh vực pháp luật,

thường xuyên có “sự va chạm” với những bất cập, mâu thuẫn trong hệ thống pháp

2

luật Việt Nam đặc biệt trong các lĩnh vực đất đai, đầu tư, xây dựng,... tác giả dần

hình thành những trăn trở, suy nghĩ về bản chất của các văn bản dưới luật, về mối

quan hệ giữa Quốc hội và các cơ quan khác trong công tác ban hành văn bản pháp

luật, tìm kiếm một cách lý giải hợp lý, một cơ sở lý luận phù hợp để giải quyết

những vấn đề nêu trên. Tác giả luôn mong muốn có được một công trình nghiên

cứu mang tính khoa học và nghiêm túc về những trăn trở của mình, để đóng góp

một phần nhỏ trong việc nâng cao chất lượng ban hành, áp dụng văn bản quy phạm

pháp luật tại Việt Nam. Tác giả xác định rằng đề tài nghiên cứu này thuộc một lĩnh

vực nghiên cứu khó, có tính lí luận chuyên sâu, vừa có tính thời sự, nhạy cảm về

chính trị. Vì thế, đề tài đòi hỏi người nghiên cứu không chỉ phải có kiến thức pháp

lý mà còn phải đảm bảo được kiến thức tổng hợp ở một số khía cạnh về chính trị,

triết học, lịch sử, văn hóa và ngoài ra cần có sự chăm chỉ, nỗ lực đào sâu nghiên

cứu, học tập kiến thức từ nước ngoài. Về phương diện tư tưởng, trong công tác

nghiên cứu đề tài cần phải có tư tưởng cách mạng kiên định để tránh những định

kiến lối mòn trong tư duy, song cũng cần phải có bản lĩnh chính trị vững vàng để

tiếp thu một cách có chọn lọc những kiến thức từ bên ngoài. Tựu chung lại, tác giả

có thể khẳng định lĩnh vực nghiên cứu này là phù hợp với nguyện vọng, năng lực,

thế mạnh và tầm nghiên cứu của tác giả.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong quá trình thực hiện luận văn “Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện

nay” cũng như trong khả năng tiếp cận của mình, tác giả nhận thấy vấn đề ủy quyền

lập pháp là một đề tài còn khá mới, chưa có nhiều công trình khoa học trong nước

nghiên cứu vấn đề này. Một số công trình có liên quan đến nội dung này có thể

được liệt kê như sau:

Thứ nhất, về sách chuyên khảo “Ủy quyền lập pháp: Những vấn đề lý luận

và thực tiễn” của Tô Văn Hòa và TS. Nguyễn Hải Ninh (đồng chủ biên), do Nhà

xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2017. Tài liệu này chủ yếu tập trung vào

cơ sở lý luận chung của ủy quyền lập pháp, cũng như kinh nghiệm ở một số quốc

gia trên thế giới, có đề cập đến một số vấn đề ủy quyền lập pháp ở Việt Nam, nhưng

chỉ mang tính chất gợi mở, chưa có những phân tích chuyên sâu, cụ thể thực trạng

ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.

Thứ hai, các công trình khác nghiên cứu dưới hình thức các bài viết đăng

trên tạp chí khoa học hoặc trên các trang điện tử như ba bài viết:“Cần có quy định

về ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp”, “Pháp luật về ủy quyền lập pháp ở Việt

3

Nam - Thực trạng và kiến nghị”, “Kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Đức về ủy

quyền lập pháp” của tác giả Lương Minh Tuân lần lượt phát hành trên tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 10/2001, Nghiên cứu lập pháp số 21/2014 và Nghiên cứu

lập pháp số 01/2015; “Ủy quyền lập pháp trong cơ chế phân công, phối hợp, kiểm

soát việc thực hiện quyền lập pháp” của tác giả Trần Ngọc Đường được đăng trên

tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22/2018; “Ban hành văn bản quy định chi tiết luật,

nghị quyết của Quốc hội - tiếp cận dưới góc độ uỷ quyền lập pháp” của đồng tác

giả Võ Văn Tuyển và Trần Việt Đức được đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

số 22/2019 và gần đây nhất là bài viết “Khái niệm, đặc điểm, bản chất của ủy quyền

lập pháp” của tác giả Nguyễn Văn Cương được đăng trên trang thông tin điện tử

tapchitoaan.vn vào ngày 14 tháng 4 năm 2021. Các bài viết này bước đầu đã có

những nghiên cứu về vấn đề ủy quyền lập pháp, tuy nhiên chỉ dừng lại ở việc

nghiên cứu một, một số khía cạnh của đề tài hoặc chỉ đơn thuần gợi mở về vấn đề,

chứ chưa đi sâu làm rõ các nội dung cần nghiên cứu. Hơn nữa các tài liệu này phần

nào bị giới hạn bởi khuôn khổ của một bài báo nên chưa thể hiện được nhiều, cũng

chưa có sự phân tích một cách chuyên sâu.

Thứ ba, tác giả nhận thấy tại trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh

chưa có bất cứ luận văn, khóa luận tốt nghiệp hay đề tài nghiên cứu khoa học nào

nghiên cứu trực tiếp vấn đề nêu trên. Như vậy, tính đến thời điểm hiện nay vẫn chưa

có một công trình khoa học nào ở cấp độ thạc sĩ nghiên cứu, đánh giá một cách có

hệ thống và toàn diện các quy định của pháp luật về ủy quyền lập pháp và thực tiễn

thực hiện các quy định này ở Việt Nam. Chính vì vậy, việc nghiên cứu về ủy quyền

lập pháp nói chung và ủy quyền lập pháp ở Việt Nam nói riêng là điều cần thiết.

3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Kết quả của việc nghiên cứu là một Luận văn Thạc sĩ công phu, nghiêm túc

và khoa học về ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay. Trong đó, xác định rõ một

số nội dung cơ bản sau đây: (1) ủy quyền lập pháp là gì, các phương diện của ủy

quyền lập pháp được thể hiện như thế nào; (2) ủy quyền lập pháp ở Việt Nam đang

được áp dụng ra sao. Các nội dung cơ bản này được làm rõ để phục vụ cho mục

đích nghiên cứu của đề tài là để nhận thức đúng về ủy quyền lập pháp và đưa ra giải

pháp hữu ích nhằm khắc phục những bất cập trong công tác xây dựng và hoàn thiện

pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Để đạt mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có các

nhiệm vụ cụ thể sau:

4

Thứ nhất, tác giả sẽ phân tích về các thành tố hợp thành khái niệm ủy quyền

lập pháp, các định nghĩa của ủy quyền lập pháp trên thế giới và Việt Nam, từ đó xác

định một khái niệm ủy quyền lập pháp phù hợp. Đồng thời, tác giả sẽ phân tích, làm

rõ các nguyên nhân làm phát sinh ủy quyền lập pháp, phân tích các phương diện của

ủy quyền lập pháp bao gồm phạm vi, chủ thể, hình thức và kiểm soát ủy quyền lập

pháp ở Anh, Hoa Kỳ, Đức - những quốc gia tiêu biểu đã áp dụng ủy quyền lập pháp

từ lâu.

Thứ hai, phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện ủy quyền lập

pháp ở nước ta. Từ đó đề xuất, kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp

luật, và nâng cao hiệu quả ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay.

4. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu của đề tài

Uỷ quyền lập pháp là đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp. Tuy nhiên, trong

phạm vi của Luận văn, tác giả chỉ tập trung phân tích những nội dung cơ bản nhất

về ủy quyền lập pháp ở một số quốc gia trên thế giới, cụ thể là Anh, Hoa Kỳ, Đức.

Sau đó đi sâu vào phân tích các quy định pháp luật trong lịch sử lập pháp Việt Nam

thời kỳ trước và các quy định hiện hành để so sánh, đối chiếu cũng như làm rõ các

nội dung nghiên cứu. Từ đó, nêu lên cơ sở thực tiễn và cơ sở lý luận, đề xuất giải

pháp hoàn thiện các vướng mắc bất cập của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam hiện

nay. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các nguồn tài liệu của một số

nước, tổ chức quốc tế để làm cơ sở nghiên cứu như Anh, Hoa Kỳ, Đức, Ấn Độ...

hay Liên minh Nghị viện thế giới (IPU).

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn gồm: (1) các quan điểm lý luận khoa

học về khái niệm và tính tất yếu của ủy quyền lập pháp; (2) các vấn đề lý luận, thực

tiễn của ủy quyền lập pháp ở các quốc gia Anh, Hoa Kỳ, Đức; (3) quy định pháp

luật, thực tiễn áp dụng ủy quyền lập pháp, từ đó đề xuất khắc phục đối với từng nội

dung của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.

5. Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu dựa trên quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lênin, sử

dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, đồng thời luận văn còn sử dụng các

phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:

- Phương pháp lịch sử: xem xét tính tất yếu của ủy quyền lập pháp, sự phát

triển của hiện tượng ủy quyền lập pháp. Từ đó tìm ra quy luật của sự phát triển cũng

như ý nghĩa, vai trò của ủy quyền lập pháp trong giai đoạn hiện nay;

5

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Luận văn kế thừa, tổng kết lại những kết

quả của các công trình nghiên cứu có liên quan về ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên

đây không phải là sự sao chép vì đã có những trích dẫn cụ thể, trung thực. Bên cạnh

đó, luận văn còn có sự sắp xếp theo kết cấu khác dựa trên góc nhìn của tác giả;

- Phương pháp so sánh: nghiên cứu đối chiếu pháp luật của các quốc gia

Anh, Hoa Kỳ và Đức, từ đó tổng kết rút kinh nghiệm để áp dụng trong điều kiện

Việt Nam. Đồng thời so sánh pháp luật thời kỳ trước với pháp luật hiện hành của

Việt Nam có liên quan để làm rõ các đối tượng của đề tài nghiên cứu.

6. Dự kiến kết quả nghiên cứu

Luận văn là một công trình nghiên cứu chuyên sâu, kết quả nghiên cứu sẽ là

sự bổ sung quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn ủy quyền lập pháp ở Việt Nam

hiện nay. Do đó, công trình có giá trị tham khảo đối với sinh viên đại học và cao

học luật, phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy pháp luật cũng như một số

chuyên ngành có liên quan ở các trường đại học. Trong một chừng mực nhất định,

Luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu và

giảng dạy các môn học liên quan đến hoạt động lập pháp, lập quy.

7. Bố cục đề tài

Luận văn tốt nghiệp này gồm các phần chính là phần mở đầu, phần nội dung,

phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Trong đó, phần nội dung của luận

văn sẽ được được trình bày thành 02 chương, với nội dung từng chương cụ thể như

sau:

Chương 1: Các vấn đề lý luận về ủy quyền lập pháp.

Chương 2: Thực trạng và đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật về ủy

quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay.

6

CHƯƠNG 1

CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP

1.1. Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp

1.1.1. Khái niệm về quyền lập pháp

Quyền lập pháp là một trong ba bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước,

bên cạnh quyền hành pháp và tư pháp. Việc định danh và phân tách quyền lực nêu

trên bắt nguồn từ học thuyết tam quyền phân lập của nhà tư tưởng Jonh Locke

(1632 – 1704). Học thuyết này sau đó tiếp tục được phát triển và hoàn thiện bởi nhà

xã hội học, luật học người Pháp, Montesquieu (1689 – 1755). Theo đó, một cách

chung nhất, các học giả thời kỳ này xác định quyền lập pháp chính là quyền làm ra

luật, là nhánh quyền lực định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của nhà nước

1 và

cho rằng hoạt động lập pháp được thực hiện bởi cơ quan đại diện của nhân dân, thể

hiện ý chí của nhân dân.

Trong suốt lịch sử hình thành và phát triển của nhân loại đến nay, cách hiểu

về quyền lập pháp vẫn còn nhiều điều chưa thống nhất. Tìm hiểu khái niệm về

quyền lập pháp là một cơ sở quan trọng để nghiên cứu về ủy quyền lập pháp.

Trước hết, bản chất của quyền lập pháp phải được nhìn nhận là sự đại diện,

bởi lẽ quyền lập pháp được thực hiện bởi cơ quan đại diện cho nhân dân, những

người làm việc trong các cơ quan này được nhân dân trực tiếp bầu ra, các cá nhân

này được gọi là các đại biểu của nhân dân hoặc dân biểu

2

. Lý luận về chủ thể thực

hiện quyền lập pháp, Montesquieu cho rằng “Quyền lập pháp thể hiện ý chí chung

của quốc gia phải được giao cho một cơ quan đại diện bao gồm những người do

dân chúng bầu ra”3

. Từ chính bản chất mang tính đại diện của mình, quyền lập

pháp được thể hiện thông qua hai loại quyền là quyền biểu quyết thông qua luật và

quyền giám sát. Chính từ đây cũng đã hình thành nên ba chức năng cốt lõi cơ quan

lập pháp, bao gồm chức năng đại diện, chức năng lập pháp và chức năng giám sát.

Trong đó, chức năng đại diện bao trùm lên các chức năng khác nhằm mục đích chi

phối các hoạt động lập pháp, quyết định những vấn đề mang tính hệ trọng của quốc

1

John Locke (1689), Two Treatises of Government, Awnsham Churchill, tr.167.

2 Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, tr.18.

3 Nguyễn Minh Đoan (chủ biên) (2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà

nước ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia, tr.23.