Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

PHAN NGUYỄN PHƯƠNG THẢO

TỔ CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN

THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2013

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

-------------***-------------

PHAN NGUYỄN PHƯƠNG THẢO

TỔ CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN

THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS. VŨ VĂN NHIÊM

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2013

LỜI CAM ĐOAN

Tôi, Phan Nguyễn Phương Thảo, xin cam đoan những nội dung trong luận văn

này là kết quả nghiên cứu của bản thân, không sao chép từ các công trình của các tác

giả khác. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực và chính xác. Các ý kiến, khái

niệm có ý nghĩa khoa học tham khảo từ các tài liệu khác đã được chú dẫn và liệt kê

trong danh mục tài liệu tham khảo.

Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung trên.

Tác giả luận văn

Phan Nguyễn Phương Thảo

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

1. CQCM: Cơ quan chuyên môn

2. HĐND: Hội đồng nhân dân

3. UBND: Ủy ban nhân dân

4. UBHC: Ủy ban hành chính

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................... 1

CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC CÁC CƠ

QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN ............ 4

1.1. Vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc

Ủy ban nhân dân ............................................................................................ 4

1.1.1. Vị trí pháp lý của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ........... 4

1.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân

dân ............................................................................................................ 9

1.2. Tổ chức – cơ cấu, chế độ làm việc của các cơ quan chuyên môn thuộc

Ủy ban nhân dân .......................................................................................... 17

1.2.1. Tổ chức – cơ cấu của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ... 17

1.2.2. Chế độ làm việc của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân .... 25

1.3. Mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân với

các cơ quan nhà nước khác ......................................................................... 26

1.3.1. Mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân với

Ủy ban nhân dân cùng cấp ...................................................................... 26

1.3.2. Mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân với

cơ quan chuyên môn cấp trên .................................................................. 27

1.3.3. Mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân với

Hội đồng nhân dân .................................................................................. 28

1.3.4. Mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân với

các cơ quan chuyên môn khác cùng cấp và Ủy ban nhân dân cấp dưới.... 29

1.4. Bộ phận chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã ................................. 30

1.5. Khái quát về sự hình thành và phát triển của các cơ quan chuyên môn

thuộc Ủy ban nhân dân ............................................................................... 36

1.5.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1962 ...................................................... 36

1.5.2. Giai đoạn từ năm 1962 đến năm 1983 ...................................................... 39

1.5.3. Giai đoạn từ năm 1983 đến năm 1994 ...................................................... 42

1.5.4. Giai đoạn từ năm 1994 đến nay................................................................ 44

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN

THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

HOÀN THIỆN ............................................................................. 48

2.1. Thực trạng tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ...... 48

2.1.1. Thực trạng về vị trí pháp lý của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban

nhân dân .................................................................................................. 48

2.1.2. Thực trạng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc

Ủy ban nhân dân...................................................................................... 50

2.1.3. Thực trạng về tổ chức – cơ cấu của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy

ban nhân dân ........................................................................................... 56

2.1.4. Thực trạng về mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban

nhân dân với các cơ quan nhà nước khác ................................................ 69

2.1.5. Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân trong điều

kiện áp dụng cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông” và thí điểm

không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường .......................... 71

2.2. Một số kiến nghị hoàn thiện tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy

ban nhân dân ............................................................................................... 75

2.2.1. Xác định lại vị trí pháp lý của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban

nhân dân .................................................................................................. 75

2.2.2. Đổi mới về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy

ban nhân dân ........................................................................................... 78

2.2.3. Đổi mới về tổ chức – cơ cấu của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban

nhân dân .................................................................................................. 80

2.2.4. Hoàn thiện các quy định pháp luật về mối quan hệ giữa các cơ quan

chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác ....... 87

KẾT LUẬN .......................................................................................................... 89

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân là cơ quan rất quan trọng. Hiệu lực

và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương một phần được quyết định

bởi chất lượng của hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân.Cơ

quan này có vai trò tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà

nước đối với từng ngành, từng lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương và là cấu

thành góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý về ngành, lĩnh vực công tác từ trung

ương đến địa phương. Việc thay thế nền hành chính truyền thống bằng nền hành chính

hiện đại trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước trên thế giới hiện nay đòi

hỏi và cho phép hình thành một bộ máy hành chính nói chung và cơ quan chuyên môn

thuộc Ủy ban nhân dân nói riêng hợp lý, gọn nhẹ, năng động, có năng lực. Tổ chức

các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân hiện nay còn bộc lộ nhiều vướng

mắc, bất cập kể cả trong các quy định pháp luật hiện hành cũng như trong thực tế. Vì

vậy, nhu cầu đổi mới các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân đã và đang tiếp

tục được đặt ra nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật cũng như tăng cường hiệu lực

và hiệu quả hoạt động của cơ quan này. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5, khóa X

của Đảng xác định “Kiện toàn thống nhất hệ thống cơ quan chuyên môn của các cấp

chính quyền… ”. Nghị quyết 30c/NQ – CP ban hành chương trình tổng thể cải cách

hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020, Điểm a Khoản 3 Điều 3 cũng khẳng định

“Tiến hành tổng rà soát về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và

biên chế hiện có của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban

nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp

huyện, các cơ quan, tổ chức khác thuộc bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương và

địa phương…”.Nghiên cứu đề tài “Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban

nhân dân” trong giai đoạn hiện nay mang tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn,

nhằm góp phần kiện toàn tổ chức và nâng cao hoạt động của cơ quan chuyên môn

thuộc Ủy ban nhân dân, chính vì lẽ đó tác giả chọn đề tài này làm Luận văn tốt nghiệp

Thạc sỹ Luật học.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Từ trước đến nay ở nước ta có các bài viết và công trình nghiên cứu về các cơ

quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dânnhư sau: Vũ Thư, Hướng hoàn thiện các cơ

quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5/1999;

Lưu Đức Quang, Tổ chức và hoạt động của các tổ chức chuyên môn thuộc Ủy ban

nhân dân cấp xã(từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh) (luận văn tốt nghiệp cử nhân

2

luật), trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, năm 2001; Trần Thị Hồng Gấm, Tổ

chức, hoạt động các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh (qua thực tiễn

tại tỉnh Long An) (luận văn tốt nghiệp cử nhân luật), trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí

Minh, năm 2001; Tạ Quang Ngọc, Một số ý kiến về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy

ban nhân dân ở nước ta hiện nay, tạp chí Nhà nước và pháp luật số 03/2006; Huỳnh

Thu Thảo, Tổ chức cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện(luận văn thạc sỹ luật

học), trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, năm 2009; Lưu Đức Quang, Tổ chức

chuyên môn thuộc UBND cấp tại tại thành phố Hồ Chí Minh, tạp chí khoa học pháp lý

số 01/2009; Trần Hải Quân, Tổ chức và hoạt động của Sơ Tư pháp (luận văn thạc sỹ

luật học),trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, năm 2010; Châu Vĩ Tuấn, Tổ chức

các CQCM thuộc UBND quận, huyện (luận văn thạc sỹ luật học), trường Đại học Luật

Tp. Hồ Chí Minh, năm 2010; Nguyễn Thị Hồng Hạnh, Tổ chức và hoạt động của Sở

Xây dựng thuộc Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương (từ thực tiễn thành

phố Hồ Chí Minh) (luận văn thạc sỹ luật học),trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh,

năm 2011…

Tuy nhiên, những bài viết và công trình trên:một là, nghiên cứu các cơ quan

chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dânở một cấp nhất định; hai là, chỉ nghiên cứu một

cơ quan chuyên mônthuộc Ủy ban nhân dânở một cấp nhất định; ba là, chỉ mới dừng

lại ở một bài viết chứ chưa nghiên cứu chuyên sâu dưới dạng một đề tài. Tổng quan

lại, chưa có một công trình nào nghiên cứu tổng quan các cơ quan chuyên môn thuộc

Ủy ban nhân dân. Việc nghiên cứu tổng quan các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban

nhân dân về cơ sở lý luận, pháp lý, những hạn chế, bất cập và hướng hoàn thiện tổ

chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chính là tính mới của đề tài

nghiên cứu.

3. Mục đích nghiên cứu đề tài

Thông qua việc nghiên cứu, đề tài nhằm mục đích như sau:

- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức các cơ quan chuyên môn

thuộc Ủy ban nhân dân.

- Đánh giá thực trạng tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

hiện nay.

- Đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy

ban nhân dân.

4. Đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu đề tài

a. Đối tượng nghiên cứu

3

Đề tài tập trung nghiên cứu về tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy

ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và dành một mục nghiên cứu về các bộ phận chuyên

môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã.

b. Giới hạn phạm vi nghiên cứu

- Luận văn không đi sâu vào nghiên cứu các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban

nhân dân ở một cấp hay một đơn vị hành chính nhất định và cũng không nghiên cứu

chuyên sâu một cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cụ thể.

- Tác giả khảo sát và trình bày trong luận văn thực tiễn tổ chức cơ quan chuyên

môn thuộc Ủy ban nhân dântrong cả nước.

5. Phương pháp nghiên cứu

- Cơ sở phương pháp luận: luận văn được nghiên cứu trên cở sở phương pháp luận

của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh.

- Phương pháp nghiên cứu cụ thể: tác giả sử dụng phương pháp phân tích, phương

pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê…

6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

- Những kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm rõ những vấn đề về lý

luận, pháp lý và thực trạng tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân.

- Những kiến nghị của luận văn có thể là tư liệu tham khảo cho các cơ quan nhà

nước có thẩm quyền trong việc xây dựng mô hình tổ chức các cơ quan chuyên môn

thuộc Ủy ban nhân dân; sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành về tổ chức

các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân.

- Luận văn còn có thể là tài liệu tham khảo có những người làm công tác thực tiễn

liên quan lĩnh vực chuyên môn của các cấp chính quyền địa phương; tài liệu tham

khảo cho nghiên cứu, học tập, nhất là sinh viên, học viên chuyên ngành Luật Hành

chính.

7. Bố cục của luận văn

Luận văn gồm: Phần mở đầu, 02 chương và kết luận

Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy

ban nhân dân

Chương 2: Thực trạng tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

và một số kiến nghị hoàn thiện

4

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC CÁC CƠ QUAN

CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN

1.1. Vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên mônthuộc Ủy

ban nhân dân

1.1.1. Vị trí pháp lýcủa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

Vị trí pháp lý của CQCM thuộc UBND được quy định tại Điều 128 Luật Tổ chức

HĐND và UBND năm 2003“Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân là cơ

quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà

nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy

ban nhân dân cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống

nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở”.Vị trí pháp

lý của CQCM thuộc UBND còn được cụ thể hóa tại Điều 3 Nghị định số 13/2008/NĐ

– CP ngày 04 tháng 2 năm 2008 của Chính phủ Quy định tổ chức các CQCM thuộc

UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Điều 3 Nghị định số 14/2008/NĐ –

CP ngày 04 tháng 2 năm 2008 của Chính phủ Quy định tổ chức các CQCM thuộc

UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Theo các văn bản pháp luật trên, vị

trí pháp lý của CQCM thuộc UBND được thể hiện như sau:

(1) CQCM thuộc UBND là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện

chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.

Theo Đại từ điển Tiếng Việt của Bộ Giáo dục và Đào tạo, trung tâm ngôn ngữ và

văn hóa Việt Nam, nhà xuất bản Văn hóa – thông tin năm 1999, trang 1523 “tham

mưu” được hiểu là “Góp ý kiến về chủ trương, kế hoạch và biện pháp cho một người

hay một tổ chức: ý kiến tham mưu cho cấp ủy, tham mưu cho lãnh đạo”. CQCM thuộc

UBND là cơ quan tham mưu có nghĩa là CQCM sẽ góp ý kiến về những chủ trương,

biện pháp, kế hoạch của UBND. Theo đó, tham mưu chỉ là góp ý kiến mang tính chất

tư vấn mà không có thẩm quyền thực hiện hay quyết định.

Theo Đại từ điển Tiếng Việt của Bộ Giáo dục và Đào tạo, trung tâm ngôn ngữ và

văn hóa Việt Nam, nhà xuất bản Văn hóa – thông tin năm 1999, trang 753 “giúp”

được hiểu là: “(1) Góp sức làm cho ai việc gì đó hoặc đem cho ai cái gì đang lúc khó

khăn, đang cần đến: giúp bạn; (2) Tác dụng tích cực làm cho việc gì đó tiến triển tốt

hơn”. Như vậy, CQCM giúp UBND có nghĩa là CQCM thực hiện hoạt động quản lý

nhà nước cho UBND, tác động tích cực làm cho hoạt động của UBND tiến triển tốt.