Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

MAI THỊ LÂM

THẨM QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hành chính – Hiến pháp. Mã số: 60380102

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sỹ luật học với đề tài: “Thẩm quyền xử

phạt vi phạm hành chính” là công trình nghiên cứu do chính tôi thực hiện dưới sự

hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp. Luận văn có kế thừa các tư

tưởng, kết quả nghiên cứu từ những người đi trước. Các tài liệu, số liệu sử dụng

trong luận văn này là trung thực, có căn cứ và được trích dẫn nguồn rõ ràng, đầy đủ.

Tôi xin chịu trách nhiệm về lời cam đoan này.

Tác giả

Mai Thị Lâm

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

1. Chủ tịch Ủy ban nhân dân: Chủ tịch UBND

2. Hội đồng nhân dân: HĐND

3. Liên bang Nga: LB Nga

4. Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012: Luật XLVPHC 2012

5. Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989: Pháp lệnh XPVPHC 1989

6. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995: Pháp lệnh XLVPHC 1995

7. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002: Pháp lệnh XLVPHC 2002

8. Ủy ban nhân dân: UBND

9. Vi phạm hành chính: VPHC

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU........................................................................................................1

1. Lý do chọn đề tài.................................................................................................1

2. Tình hình nghiên cứu ..........................................................................................1

3. Mục đích nghiên cứu của đề tài ..........................................................................3

4. Giới hạn và phạm vi nghiên cứu .........................................................................3

5. Phương pháp tiến hành nghiên cứu.....................................................................4

6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài.................................................4

7. Bố cục của luận văn ............................................................................................4

CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH ....................................................................5

1.1. Các khái niệm cơ bản.....................................................................................5

1.1.1. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính ....................................................5

1.1.2. Khái niệm thẩm quyền.............................................................................10

1.1.3. Khái niệm thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính...............................14

1.2. Đặc điểm của thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính..........................18

1.3. Quy định pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hàn

................................22

1.3.1. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các văn bản pháp luật

đến trước Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 ...........................22

1.3.2. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các Pháp lệnh xử lý vi

phạm hành chính ..............................................................................................24

...........................................................................28

1.4.1. Chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và phạm vi thẩm

quyền của các chức danh ..................................................................................29

1.4.2. Nguyên tắc phân định và xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành

chính..................................................................................................................33

1.4.3. Giao quyền xử phạt vi phạm hành chính ................................................39

CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG THẨM QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH

CHÍNH VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN .............................................................41

2.1. Những kết quả đạt đƣợc trong việc thực hiện quy định của pháp luật về

thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính .........................................................41

2.2. Bất cập trong quy định pháp luật, thực hiện quy định pháp luật về thẩm

quyền xử phạt vi phạm hành chính...................................................................44

2.2.1. B

và phạm vi thẩm quyền của các chức danh ......................................................44

2.2.2. B ............59

2.2.3. Bất cập về giao quyền xử phạt vi phạm hành chính ...............................68

2.3. Một số giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật và bảo đảm thực

hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.................................................75

2.3.1. Một số giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về thẩm quyền xử

phạt vi phạm hành chính...................................................................................75

vi phạm

hành chính.........................................................................................................91

KẾT LUẬN......................................................................................................................................95

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Luật XLVPHC 2012 có hiệu lực là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động

xử phạt VPHC trong phạm vi cả nước. Vấn đề cơ bản, cốt lõi nhất của hoạt động xử

phạt là thẩm quyền xử phạt. Vì trước khi tiến hành các giai đoạn tiếp theo của quá

trình xử phạt với các đối tượng vi phạm thì điều cần thực hiện trước tiên là xác định

thẩm quyền xử phạt (cụ thể là xác định chức danh nào trong cơ quan nhà nước nào

được quyền xử phạt đối với một hành vi VPHC cụ thể, phạm vi xử phạt đến giới

hạn nào). Tất cả các giai đoạn của quá trình xử phạt VPHC hướng đến mục đích

cuối cùng là ban hành quyết định xử phạt đối với cá nhân, tổ chức vi phạm và hoạt

động này phải được thực hiện thông qua người có thẩm quyền xử phạt. Một quyết

định xử phạt không được ban hành bởi người có thẩm quyền thì quyết định đó sẽ vô

hiệu, mục đích của xử phạt không đạt được, trật tự quản lý nhà nước trên các lĩnh

vực không được thiết lập lại.

Với sự thay đổi về cơ chế điều chỉnh của thẩm quyền xử phạt trong Luật

XLVPHC 2012 so với các Pháp lệnh XLVPHC trước đó phần nào đem lại hiệu quả

thiết thực cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trên thực tế. Tuy nhiên, nội

dung các điều luật quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính chưa thực

sự rõ ràng, đầy đủ, chưa là “phương án tối ưu” để giải quyết hành vi vi phạm hành

chính xảy ra trong cuộc sống hàng ngày, đồng thời cũng gây khó khăn, lúng túng

cho chủ thể có thẩm quyền áp dụng trong thực tiễn. Xuất phát từ những nguyên

nhân khác nhau mà thẩm quyền xử phạt còn nhiều bất cập, chưa đảm bảo pháp chế.

Những vấn đề về mặt pháp lý và thực tiễn trong thẩm quyền xử phạt này gây ảnh

hưởng lớn đến tính hiệu quả của hoạt động xử phạt, từ đó làm giảm hiệu quả quản

lý nhà nước nói chung.

Do đó, tác giả chọn đề tài “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính” nhằm

nghiên cứu và tìm giải pháp xác đáng khắc phục tình trạng hiện hành về thẩm quyền

xử phạt, nâng cao hiệu quả hoạt động xử phạt trên thực tiễn, góp phần nhanh chóng

ổn định trật tự quản lý nhà nước trên các lĩnh vực.

2. Tình hình nghiên cứu

Rà soát các công trình nghiên cứu ở phạm vi trong và ngoài trường Đại học

Luật TP.HCM, tác giả thấy rằng, cho đến thời điểm hiện nay đã có một số công

trình nghiên cứu có liên quan đến thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính như sau:

2

Trong giới hạn đề tài, có các đề tài về xử lý vi phạm hành chính trên các lĩnh

vực như: đề tài “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng cháy và chữa cháy

từ thực tiễn tỉnh Tây Ninh” – Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thanh Phú, năm

2012; đề tài “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực hoạt động hành nghê luật sư”

– Luận văn thạc sĩ của tác giả Bùi Đăng Vương, năm 2013”; đề tài “Pháp luật về xử

lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao tông đường bộ” – Luận văn thạc sĩ của

tác giả Ngô Thị Hồng Loan, năm 2014; đề tài “Pháp luật về xử lý vi phạm hành

chính trong lĩnh vực hải quan” – Luận văn thạc sĩ của tác giả Vũ Đức Sinh, năm

2012…Các công trình này có đề cập đến thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

nhưng chỉ nghiên cứu một phần nhỏ về thẩm quyền (cụ thể là chỉ xác định các chức

danh có thẩm quyền xử phạt) trong một lĩnh vực quản lý cụ thể mà không mở rộng

phạm vi nghiên cứu trên tất cả các lĩnh vực và không mở rộng nội dung nghiên cứu

về thẩm quyền (như phạm vi thẩm quyền của các chức danh, vấn đề ủy quyền, trao

quyền xử phạt, xác định và phân định thẩm quyền xử phạt).

Trong giới hạn bài viết tạp chí, có các bài viết về thẩm quyền xử phạt hoặc

liên quan đến thẩm quyền xử phạt như: “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính”

– Th.S Nguyễn Thị Nhàn, tạp chí Khoa học pháp lý tháng 4/2011; “Thẩm quyền xử

phạt vi phạm hành chính trong pháp luật hiện hành và một số kiến nghị”- Th.S

Đặng Thanh Sơn, tạp chí dân chủ và pháp luật tháng 5/2007; “Thẩm quyền xử phạt

vi phạm hành chính và việc xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính” – Đỗ

Hoàng Yến, tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 99/2007; “Một số vấn đề đổi mới pháp

luật về vi phạm hành chính ở nước ta hiện nay” – PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 138 tháng 1/2009; “Góp ý dự thảo luật xử lý vi phạm hành

chính” – Th.S Nguyễn Thị Thiện Trí, tạp chí Khoa học pháp lý tháng 2/2012;

“Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và những bất cập trong quy định pháp

luật hiện hành” – Nguyễn Ngọc Bích – Tạp chí Luật học số 8/2007; “Một số vấn đề

đổi mới pháp luật về vi phạm hành chính ở nước ta” – Nguyễn Cửu Việt – Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 1/2009; “Xử phạt hành chính trong pháp luật cộng hòa

Pháp” – Nguyễn Hoàng Anh – Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 1/2013. Các bài viết

này nghiên cứu dựa trên văn bản pháp luật là các pháp lệnh xử lý vi phạm hành

chính (đến thời điểm hiện nay đã hết hiệu lực) hoặc bản dự thảo Luật và cũng chỉ

nghiên cứu một phần nhỏ của thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mà không

nghiên cứu tổng quát, chuyên sâu.

3

Với đề tài “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính” là một hướng đi mới

mang tính chuyên sâu về thẩm quyền xử phạt. Ở công trình này, tác giả không

nghiên cứu riêng biệt về thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực cụ thể mà nghiên cứu

tổng quát các quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nói chung trên

tất cả các lĩnh vực dựa trên văn bản chủ yếu là quy định của Luật XLVPHC 2012

kết hợp đối chiếu với nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trên

các lĩnh vực. Các vấn đề cốt lõi của thẩm quyền sẽ được tác giả “mổ xẻ” nghiên cứu

chuyên sâu như: lý luận về thẩm quyền xử phạt (các khái niệm, đặc điểm, lịch sử

pháp lý), pháp luật về thẩm quyền xử phạt (chức danh có thẩm quyền xử phạt và

phạm vi xử phạt của các chức danh, xác định và phân định thẩm quyền xử phạt,

giao quyền xử phạt vi phạm hành chính), thực trạng về thẩm quyền xử phạt và đưa

ra giải pháp hoàn thiện thẩm quyền. Như vậy, đề tài của tác giả nghiên cứu toàn

diện, tổng quát hơn đồng thời cũng chi tiết, chuyên sâu hơn về thẩm quyền xử phạt

vi phạm hành chính. Do đó, đây là đề tài mang tính mới và tính ứng dụng cao.

3. Mục đích nghiên cứu của đề tài

Với việc nghiên cứu về “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính”, tác giả

hướng đến mục đích sau đây:

Làm rõ các vấn đề lý luận, pháp lý, thực trạng về thẩm quyền xử phạt từ đó

đề ra giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật cũng như hoàn thiện công

tác thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trên thực tiễn. Từ đó, giúp ổn

định trật tự xã hội và bảo vệ tốt hơn quyền con người, quyền công dân bị ảnh hưởng

trực tiếp từ hoạt động xử phạt của người có thẩm quyền.

Là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng các

giải pháp nhằm khắc phục bất cập của pháp luật hiện hành về thẩm quyền xử phạt vi

phạm hành chính.

Tạo ra nguồn tài liệu tham khảo chuyên sâu cho sinh viên hoặc độc giả có

quan tâm, nghiên cứu về pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.

4. Giới hạn và phạm vi nghiên cứu

Với đề tài này, tác giả dự kiến tập trung nghiên cứu, giải quyết 3 mảng vấn

đề lớn về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo nội dung được quy định

trong Luật XLVPHC 2012 bao gồm:

Thứ nhất, nghiên cứu giải quyết vấn đề về các chức danh có thẩm quyền xử

phạt và phạm vi xử phạt của các chức danh theo quy định của Luật XLVPHC 2012.

4

Thứ hai, nghiên cứu giải quyết vấn đề về nguyên tắc xác định và phân định

thẩm quyền xử phạt của các chức danh theo quy định Luật XLVPHC 2012.

Thứ ba, nghiên cứu giải quyết vấn đề giao quyền xử phạt vi phạm hành chính

theo quy định của Luật XLVPHC 2012.

Các vấn đề trên sẽ được đối chiếu với Nghị định xử phạt vi phạm hành chính

trên các lĩnh vực do Chính phủ ban hành.

Đồng thời, tác giả cũng nghiên cứu thực trạng triển khai thực hiện thẩm

quyền xử phạt trên thực tế (ở một số lĩnh vực tại một số địa phương làm ví dụ điển

hình). Qua đó đúc rút ra giải pháp nhằm hoàn thiện thẩm quyền xử phạt vi phạm

hành chính.

5. Phƣơng pháp tiến hành nghiên cứu

Với những nội dung đã triển khai trong đề tài, tác giả sử dụng chủ yếu cách

tiếp cận định tính bằng việc triển khai các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: tổng

hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu, mô tả nhằm làm rõ vấn đề lý luận, thực trạng và

giải pháp của đề tài. Đồng thời, tác giả cũng sử dụng cách tiếp cận định lượng với

phương pháp thống kê, lập bảng biểu trong phần thực trạng của luận văn nhằm tăng

độ tin cậy khi đánh giá thực trạng của thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, làm

căn cứ đưa ra những giải pháp có tính khả thi.

6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Đề tài “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính” với tư cách là công trình

nghiên cứu khoa học mang tính mới và chuyên sâu, là tài liệu tham khảo chuyên

ngành luật hành chính về vấn đề thẩm quyền xử phạt cho các học giả có quan tâm.

Những giải pháp mang tính trước mắt và lâu dài, tính khả thi cao được đề

xuất trong nội dung của luận văn có giá trị ứng dụng trực tiếp cho hoạt động ban

hành văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và hoạt động triển

khai thi hành pháp luật về thực hiện thẩm quyền xử phạt của chủ thể.

7. Bố cục của luận văn

Luận văn gồm 3 phần:

- Phần mở đầu

- Nội dung gồm 2 chương

- Kết luận

5

CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THẨM

QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH

1.1 . Các khái niệm cơ bản

1.1.1. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính

VPHC

vì nội hàm của khái niệm xử phạt VPHC quy định những nội

dung của thẩm quyền xử phạt VPHC với tính chất là chế định của pháp luật xử phạt

VPHC

Xử phạt vi phạm hành chính được áp

dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý

nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của

pháp luật phải bị xử phạt hành chính”

1

. Pháp lệnh XLVPHC 2002 kế thừa gần như

nguyên vẹn khái niệm xử phạt VPHC “Xử phạt vi phạm hành chính

được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ

chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà

nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt

hành chính”

2

. Q

? Đ ối vớ

hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về

quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị

xử phạt hành chính” VPHC. Phần thông tin phía sau

không phải để làm rõ nghĩa khái niệm xử phạt VPHC mà là cụm từ nhằm giải thích

đối tượng bị xử phạt , tổ chức nói chung trong

xã hội hay nhữ

ác .

Trước đó, Pháp lệnh XPVPHC 1989 không quy định xử phạt VPHC áp dụng

đối với ai hay định nghĩa xử phạt VPHC là gì vì không cần thiết. Bởi Pháp lệnh này

chỉ quy định về xử phạt VPHC (như chính tên của Pháp lệnh) mà không quy định

về áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác (lúc bấy giờ là 5 biện pháp) nên

không cần phải phân biệt hai loại biện pháp (như các Pháp lệnh sau này). Logic hơn

so với Pháp lệnh 1995 và Pháp lệnh 2002, đó là: Pháp lệnh 1989 có một điều riêng

nêu định nghĩa VPHC là gì, và đây là cách nhận thức rất đúng của nhà làm luật, là

điểm nổi bật của Pháp lệnh này.

1 Khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995.

2 Khoản 2 điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002.