Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp tại thành phố trực thuộc trung ương

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

LÊ ĐỨC THANH

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY

PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN

CÁC CẤP TẠI THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2014

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

LÊ ĐỨC THANH

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY

PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN

CÁC CẤP TẠI THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành Luật Hiến pháp & Luật Hành chính

Mã số 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS-TS. Trương Đắc Linh

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2014

LỜI CAM ĐOAN

Đề tài “Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy

ban nhân dân các cấp tại Thành phố trực thuộc Trung ương” là công

trình do chính tác giả nghiên cứu, thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS-TS.

Trương Đắc Linh. Các số liệu trích dẫn trong đề tài này đều là trung thực

chính xác, mọi kết quả nghiên cứu của các công trình được sử dụng trong luận

văn này đều được tôn trọng giữ nguyên ý tưởng và có trích dẫn nguồn đầy đủ.

Nội dung của luận văn không sao chép bất cứ công trình nào.

Tác giả xin chịu trách nhiệm về tính trung thực của đề tài.

Tác giả

Lê Đức Thanh

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU.................................................................................................. 1

1. Tình hình nghiên cứu đề tài: ......................................................................... 3

2. Mục đích nghiên cứu của đề tài .................................................................... 5

3. Giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài ....................................................... 5

4. Phương pháp nghiên cứu:.............................................................................. 6

CHƯƠNG 1...................................................................................................... 7

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CÁC

CẤP................................................................................................................... 7

1.1. Vị trí và tính chất pháp lý của Uỷ ban nhân dân các cấp trong tổ chức bộ

máy nhà nước .................................................................................................... 7

1.1.1. Vị trí, tính chất pháp lý của Uỷ ban nhân dân: ....................................... 7

1.1.2. Về tổ chức hoạt động của Uỷ ban nhân dân:.......................................... 9

1.2. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật.................................. 11

1.2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật:.............................................. 11

1.2.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật:............................................... 14

1.2.3. Phân loại văn bản quy phạm pháp luật:............................................... 15

1.2.4. Sự khác nhau giữa văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa

phương với văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Trung ương ban

hành:................................................................................................................ 16

1.3. Khái niệm và đặc điểm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của Ủy ban nhân dân ....................................................................................... 17

1.3.1. Khái niệm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy

ban nhân dân:.................................................................................................. 17

1.3.2. Đặc điểm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban

nhân dân các cấp:........................................................................................... 18

1.3.2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động do các

cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành theo thủ tục luật định:............... 18

1.3.2.2. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật mang tính sáng

tạo:................................................................................................................... 18

1.3.2.3. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ

trực tiếp với chính trị:..................................................................................... 19

1.3.2.4. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật có độ phức tạp

cao:.................................................................................................................. 19

1.3.2.5. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cơ sở, là tiền đề

để thực hiện các hoạt động áp dụng pháp luật, hoạt động chỉ đạo điều hành

của cơ quan Nhà nước:................................................................................... 19

1.4. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân

các cấp về mặt nội dung.................................................................................. 20

1.4.1. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh:

......................................................................................................................... 20

1.4.2. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp huyện:

......................................................................................................................... 21

1.4.3. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp xã:. 21

1.5. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân

các cấp về mặt hình thức văn bản ................................................................... 23

1.6. Sự khác nhau giữa thẩm quyền ban hành văn bản của Uỷ ban nhân dân

các cấp thuộc Thành phố trực thuộc trung ương và Uỷ ban nhân dân các cấp

thuộc Tỉnh: ...................................................................................................... 24

1.6.1. Sự khác nhau do nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân có sự khác

nhau:................................................................................................................ 24

1.6.2. Sự khác nhau do Thành phố Hồ Chí Minh thực hiện thí điểm không tổ

chức Hội đồng nhân dân ở quận, huyện, phường: ......................................... 25

1.6.3. Sự khác nhau do Trung ương phân cấp, uỷ quyền cho Thành phố khác

với Tỉnh: .......................................................................................................... 26

1.7. Thẩm quyền ban hành văn bản theo Hiến pháp năm 2013...................... 27

1.7.1. Quy định trực tiếp:................................................................................ 27

1.7.2. Quy định gián tiếp:................................................................................ 27

1.7.3. Sự giống nhau và khác nhau giữa hai Hiến pháp năm 2013 và Hiến

pháp năm 1992 (sửa đổi 2001): ...................................................................... 28

1.8. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban

nhân dân các cấp ............................................................................................. 29

1.8.1. Trình tự, thủ tục xây dụng, ban hành quyết định, chỉ thị của Ủy ban

nhân dân cấp tỉnh: .......................................................................................... 29

1.8.1.1. Lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng quyết định, chỉ

thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh:.................................................................. 30

1.8.1.2. Soạn thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh:........... 30

1.8.1.3. Lấy ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp

tỉnh: ................................................................................................................. 30

1.8.1.4. Thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh:

......................................................................................................................... 31

1.8.1.5. Trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh dự thảo quyết định, chỉ thị: ........... 31

1.8.1.6. Thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh:

......................................................................................................................... 31

1.8.2. Trình tự, thủ tục xây dụng, ban hành quyết định, chỉ thị của Ủy ban

nhân dân cấp huyện:....................................................................................... 32

1.8.3. Trình tự, thủ tục xây dụng, ban hành quyết định, chỉ thị của Ủy ban

nhân dân cấp xã:............................................................................................. 32

1.8.4. Trình tự, thủ tục xây dụng, ban hành quyết định, chỉ thị của Ủy ban

nhân dân trong trường hợp khẩn cấp, đột xuất:............................................. 32

CHƯƠNG 2.................................................................................................... 35

THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP TẠI THÀNH PHỐ

HỒ CHÍ MINH VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ............................................... 35

2.1. Khái quát về đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của thành phố Hồ Chí

Minh ................................................................................................................ 35

2.2. Thực tiễn hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban

nhân dân các cấp tại Thành phố Hồ Chí Minh................................................ 36

2.2.1. Về số lượng văn bản quy phạm pháp luật: ........................................... 36

2.2.2. Thực tiễn thực hiện quy định về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật:

......................................................................................................................... 38

2.2.3. Thực tiễn thực hiện quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy

phạm pháp luật: .............................................................................................. 41

2.2.4. Thực hiện quy định về hình thức văn bản quy phạm pháp luật:........... 45

2.2.5. Thực hiện quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật:

......................................................................................................................... 46

2.2.5.1. Lập và thực hiện chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật: ................................................................................................................. 48

2.2.5.2. Công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật: ............................ 52

2.2.5.3. Lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:....... 54

2.2.5.4. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:............................. 60

2.2.5.5. Chỉnh lý dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:................................. 65

2.2.5.6. Trình, thông qua văn bản quy phạm pháp luật: ................................ 66

2.2.6. Các vấn đề khác liên quan đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp: ....................................................... 68

2.2.6.1. Nhân lực tham gia quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:

......................................................................................................................... 68

2.2.6.2. Tài chính cho việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: .............. 70

2.3. Nhận xét, đánh giá chung về thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp ................................................ 72

2.3.1. Kết quả chung:...................................................................................... 72

2.3.2. Hạn chế, bất cập:.................................................................................. 73

2.4. Một số kiến nghị: ..................................................................................... 75

2.4.1. Các kiến nghị về hoàn thiện pháp luật về hoạt động ban hành văn bản

quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp:....................................... 75

2.4.2. Kiện toàn tổ chức, nhân sự làm công tác soạn thảo, thẩm định văn bản

quy phạm pháp luật tại địa phương:............................................................... 79

2.4.3. Hoàn thiện trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Uỷ ban nhân dân các cấp: .............................................................................. 80

2.4.4. Quy định chế tài đối với người, cơ quan tham mưu, ban hành văn bản

quy phạm pháp luật trái luật: ......................................................................... 80

KẾT LUẬN.................................................................................................... 81

1

LỜI MỞ ĐẦU

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động quan trọng của cơ quan

Nhà nước, vì pháp luật là công cụ đặc biệt hữu hiệu để Nhà nước thực hiện chức

năng quản lý đối với xã hội. Vai trò của pháp luật đã được khẳng định trong Hiến

pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1980: Nhà nước quản

lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa1

.

Quan điểm này được tiếp tục khẳng định tại Hiến pháp năm 1992: “Nhà nước quản

lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các

cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi

công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa

và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật. Mọi hành động xâm

phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân

đều bị xử lý theo pháp luật2

. Tiếp tục khẳng định vai trò quan trọng của việc xây

dựng pháp luật, Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị

về chiến lược xây dựng và hoản thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010,

định hướng đến năm 2020 đã xác định mục tiêu “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn

thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân;

đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu

lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển

kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện

quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở

thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”3

. Hiến pháp năm 2013

tiếp tục khẳng định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp

luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân

chủ”4

Như vậy, có thể thấy hoạt động xây dựng pháp luật, hay nói cách khác là

hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật luôn được Đảng và Nhà nước ta rất

coi trọng, là nhiệm vụ rất quan trọng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp

1 Điều 12 Hiến pháp Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980.

2 Điều 12 Hiến pháp Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992.

3 Khoản 1 Mục 1 Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị.

4 Điều 8 Hiến pháp Nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội Khoá XIII kỳ họp thứ 6 thông

qua ngày 28 tháng 11 năm 2013.

2

quyền ở nước ta. Nhà nước định ra các đạo luật nhằm xác định các quyền công dân

và quyền con người, quyền đi đôi với nghĩa vụ, có cơ chế và biện pháp kiểm soát,

ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lộng quyền, vô trách nhiệm, xâm

phạm quyền dân chủ của công dân…5

Thành phố Hồ Chí Minh là thành phố trực thuộc trung ương được xếp loại

đô thị loại đặc biệt, do đó công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý

kinh tế -xã hội luôn được xem trọng hàng đầu. Với yêu cầu quản lý một đô thị lớn

đòi hỏi chính quyền Thành phố phải có một hệ thống pháp luật đầy đủ, kịp thời để

giải quyết các vấn đề phát sinh trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, ví dụ như các

vấn đề về quản lý ô nhiễm môi trường, chống ngập nước, quản lý cư trú, quản lý

người lang thang xin ăn sinh sống nơi công cộng, mại dâm, ma túy, quản lý các hoạt

động sản xuất kinh doanh qua mạng, các hoạt động đầu tư nước ngoài, quản lý sử

dụng đất,.. luôn là các vấn đề bức xúc của đô thị lớn. Bên cạnh việc thực hiện các

văn bản pháp luật của Trung ương, chính quyền thành phố cũng đã ban hành nhiều

văn bản quy phạm pháp luật để quyết định và thực hiện các chủ trương, biện pháp,

chính sách trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. (Theo báo cáo tổng kết Luật ban

hành văn bản quy phạm pháp Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 thì trong giai đoạn từ năm 2005 đến

tháng 6 năm 2014, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh

ban hành tổng cộng 1.570 văn bản quy phạm pháp luật các loại6

). Các văn bản do

Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành hàng năm là nhiều nhất và có hiệu lực pháp lý

cao nhất so với các văn bản quy phạm pháp luật của tất cả Hội đồng nhân dân cấp

huyện, cấp xã7

. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Thành phố đã có những

đóng góp rất quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, thực hiện chủ

trương cải cách về thể chế, đáp ứng được một phần quan trọng trong công tác quản

lý nhà nước của chính quyền Thành phố, tạo khuôn khổ pháp lý quan trọng để chính

quyền Thành phố thực hiện việc quản lý xã hội bằng pháp luật. Bên cạnh đó, qua

công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong thời gian qua, thành phố đã

xây dựng được đội ngũ chuyên gia pháp lý, chuyên gia về văn bản quy phạm pháp

luật, từng bước đáp ứng được yêu cầu xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong thời

kỳ hội nhập quốc tế.

5 Đảng Cộng sản Việt Nam, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Nxb.

Chính trị Quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 1992, tr. 19

6 Tổng hợp từ báo cáo tình hình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân thành phố Hồ Chí Minh hàng năm.

7 Nguyễn Thị Ngọc Mai, Một số ý kiến về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân

dân cấp tỉnh, Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 3/2014, tr.17.