Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp của quốc hội theo hiến pháp 2013

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

VÕ HỒNG TÚ

CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ

KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA

QUỐC HỘI THEO HIẾN PHÁP 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH HÀNH CHÍNH – HIẾN PHÁP

TP HỒ CHÍ MINH – 9 - 2017

VÕ H

ỒNG TÚ CHUYÊN NGÀNH: HÀNH CHÍNH

– HIÊN PHÁP KHÓA 20

LỜI CAM ĐOAN

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ

KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA

QUỐC HỘI THEO HIẾN PHÁP 2013

Chuyên ngành: Hành chính – Hiến pháp

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Vũ Văn Nhiêm

Học viên: Võ Hồng Tú – Cao học luật khóa 20.

Thành phố Hồ Chí Minh, 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các thông tin

nêu trong luận văn là trung thực, chính xác. Các trích dẫn trong luận văn đều được

chú thích đầy đủ và chính xác. Các kết quả trình bày trong luận văn chưa được công

bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

VÕ HỒNG TÚ

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU

CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ

KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI.............................................9

1.1 Quyền lập pháp .....................................................................................................9

1.1.1 Khái niệm quyền lập pháp..................................................................................9

1.1.2 Vai trò của quyền lập pháp trong Nhà nước pháp quyền.................................14

1.1.3 Quy trình lập pháp............................................................................................18

1.2 Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát trong thực hiện quyền lập pháp .......24

1.2.1 Khái niệm cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát trong thực hiện quyền lập

pháp ...........................................................................................................................25

1.2.2 Cơ chế phân công trong thực hiện quyền lập pháp..........................................26

1.2.3 Cơ chế phối hợp trong thực hiện quyền lập pháp ............................................29

1.2.4 Cơ chế kiểm soát trong thực hiện quyền lập pháp ...........................................31

Tiểu kết Chương 1.....................................................................................................36

CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM

SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI THEO CÁC BẢN HIẾN PHÁP

VIỆT NAM .......................................................................................................................37

2.1 Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp trong lịch sử lập hiến Việt

Nam...........................................................................................................................37

2.1.1 Hiến pháp năm 1946 ........................................................................................37

2.1.2 Hiến pháp năm 1959 ........................................................................................41

2.1.3 Hiến pháp năm 1980 ........................................................................................44

2.1.4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) .........................................47

2.1.5 Hiến pháp năm 2013 ........................................................................................51

2.2 Thực tiễn phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp theo Hiến pháp năm

2013...........................................................................................................................56

2.2.1 Trong hoạt động lập chương trình xây dựng luật.............................................57

2.2.2 Trong hoạt động soạn thảo dự án Luật.............................................................60

2.2.3 Trong hoạt động thẩm tra dự án Luật...............................................................62

2.2.4 Trong hoạt động cho ý kiến về dự án Luật của Ủy ban Thường vụ Quốc hội 64

2.2.5 Trong hoạt động thảo luận, thông qua dự án Luật...........................................67

2.2.6 Trong hoạt động công bố luật ..........................................................................69

2.3 Một số kiến nghị liên quan về phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực

hiện quyền lập pháp của Quốc hội. ...........................................................................70

2.3.1 Kiến nghị về cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát trong việc thực hiện

quyền lập pháp của Quốc hội theo quy trình lập pháp..............................................70

2.3.2 Thành lập thiết chế bảo hiến độc lập cho Việt Nam........................................76

Tiểu kết Chương 2.....................................................................................................79

KẾT LUẬN.......................................................................................................................80

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Thời kỳ cổ đại, Aristotle đã đề cập phương án phải phân chia quyền lực để

kiểm soát lẫn nhau, trong tác phẩm Nền chính trị (The politics). Thời kỳ cận đại,

trong tác phẩm Khảo luận thứ hai về chính quyền (Two treasures of government), J.

Locke cho rằng trong thể chế chính trị tự do, quyền lực tối cao phải được phân cho

các tổ chức, cá nhân nắm giữ, không được tập trung trong tay một người hay một tổ

chức nào.

Tuy nhiên, chỉ đến Charles de Secondat Montesquieu (1689 – 1755) thì lý

thuyết phân quyền mới thật sự hoàn thiện.1

Trong tác phẩm Tinh thần pháp luật (De

L’Esprit des lois), ông cho rằng cách tốt nhất để chống lạm quyền không phải là tập

trung quyền lực nhà nước mà phải phân chia ra thành ba quyền: quyền lập pháp,

quyền hành pháp và quyền tư pháp. Phân quyền là cơ sở để các nhánh quyền lực

nhà nước kiềm chế, đối trọng và kiểm soát lẫn nhau để khắc phụ tình trạng chuyên

quyền, độc đoán vốn đã tồn tại từ rất lâu trong nhà nước chiếm hữu nô lệ và phong

kiến.

Như vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và quyền lập pháp nói riêng

không phải là vấn đề lý thuyết mới nhưng cho đến nay vẫn được quan tâm chú

trọng. Trong đó, quyền lập pháp với vai trò đặt ra các “quy tắc xử sự chung” cho xã

hội, được người dân trao cho Quốc hội/ Nghị viện bằng nhiều hình thức khác nhau

nhưng phổ biến nhất là thông qua bầu cử, phải được sử dụng đúng mục đích.

Trải qua lịch sử lập hiến Việt Nam, việc tổ chức thực hiện quyền lập pháp đã

có sự kế thừa, đổi mới căn bản. Đảng, Nhà nước đã có nhiều phấn đấu, nỗ lực trong

việc hoàn thiện cơ chế tổ chức thực hiện quyền lập pháp với luận điểm: “Nghiên

cứu xây dựng, bổ sung các thiết chế và cơ chế vận hành cụ thể, đảm bảo nguyên tắc

tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, có sự phân công, phối hợp và kiểm

soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”.

2

Thể chế

hóa chủ trương của Đảng, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận cách thức tổ

chức thực hiện quyền lập pháp theo nguyên tắc “có sự phân công, phối hợp và kiểm

soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”.

1 Nguyễn Quang Anh (2015), Hoàn thiện cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam,

Luận án tiến sĩ Luật Học, tr.19.

2 Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội

(Bổ sung, phát triển năm 2011).

2

Đặt trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đòi hỏi

việc thực hiện quyền lập pháp cần đổi mới hơn nữa theo hướng tập trung nâng cao

chất lượng lập pháp thông qua việc thực hiện nghiêm túc, có hiệu quả sự phân công,

phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong quá trình thực hiện quyền lập pháp.

Với nhận thức đó, tác giả chọn đề tài: “Cơ chế phân công phối hợp và kiểm soát

quyền lập pháp của Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013” làm luận văn thạc sĩ.

2. Kết quả khảo sát lịch sử nghiên cứu đề tài

Thực tế cho thấy tại Việt Nam, việc nghiên cứu cơ chế phân công, phối hợp và

kiểm soát quyền lực nhà nước mới được hình thành, đặc biệt là giai đoạn từ năm

2001 đến nay, trong đó nổi bật có những tác phẩm sau:

Đề tài Phân công phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện

quyền lực nhà nước, GS. TS Trần Ngọc Đường, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,

năm 2012.

Đề tài tập trung nghiên cứu và vận dụng những thành quả đã có về phương

diện lý luận ở trong và ngoài nước về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

nhà nước trong mối quan hệ với quyền lựa của các Đảng pháp chính trị, quyền lực

nhân dân, để hình thành cơ sở lý luận phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

nhà nước phù hợp với hệ thống chính trị của nước ta trong việc xây dựng nhà nước

pháp quyền XHCN Việt Nam.

Đề tài còn tổng kết thực tiễn phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà

nước trong mối quan hệ với Đảng cầm quyền và với nhân dân là chủ thể tối cao của

quyền lực nhà nước, qua các thời kì dựa trên các mốc lịch sử lập hiến nước ta.

Ngoài ra, tác giả còn đề xuất phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện

mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước phù hợp với đặc

thù của hệ thống chính trị nước ta trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN.

Trên cơ sở đó, đề xuất các kiến nghị để khắc phục những vướng mắc còn tồn tại.

Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà

nước, TS Cao Anh Đô, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2013.

Nội dung cuốn sách tập trung nghiên cứu việc phân công quyền lực nhà nước

về lập pháp, hành pháp và tư pháp trong mối quan hệ tổ chức bộ máy nhà nước chứ

không nghiên cứu việc phân công quyền lực nhà nước giữa nhân dân với Nhà nước,

giữa Đảng với Nhà nước, giữa quyền lực nhà nước ở Trung ương với địa phương.

Bên cạnh việc nghiên cứu sự phân công quyền lực nhà nước với trọng tâm là ba cơ

quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, thiết chế Chủ tịch nước và viện kiểm sát cũng

3

được nghiên cứu để làm rõ vai trò và chức năng của các chủ thể này trong việc thực

hiện các quyền nói trên.

Đây là cuốn sách đề cập cả ba bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước: lập

pháp, hành pháp và tư pháp mà chưa có sự nghiên cứu chuyên sâu về quyền lập

pháp. Trong sách cũng đề cập đến vấn đề thực trạng việc phân công, phối hợp giữa

các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp mà chưa nêu được cơ chế thực

hiện việc kiểm soát quyền lực lập pháp. Các giải pháp được tác giả đưa ra mang

tính chất vĩ mô, chủ yếu tập trung vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật theo

hướng xác định lại vị trí và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội mà chưa

đưa ra được một cơ chế thực sự hữu hiệu để kiểm soát quyền lập pháp.

Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước pháp quyền, GS.TS Nguyễn Đăng Dung

(chủ biên), Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2007.

Nội dung cuốn sách nêu ra những vấn đề lý luận về Nhà nước pháp quyền và

những đòi hỏi của nhà nước pháp quyền, nêu ra những yêu cầu cần phải có của

Quốc hội/ Nghị viện trong nhà nước pháp quyền, phân tích Quốc hội nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ đó rút ra những yêu cầu cần đổi mới Quốc hội

trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân.

Đặc biệt, cuốn sách nêu ra tư tưởng giới hạn quyền lực nhà nước bằng quyền

lực tư pháp. Theo đó Quốc hội/ Nghị viện dù là cơ quan đại diện cho người dân,

nhưng không thể khác hơn là một tập thể những con người. Chính vì thế, có lúc tập

thể này sẽ phạm sai lầm và ban hành ra những chính sách “khuyết tật”. Do đó, trong

nhà nước pháp quyền. Quốc hội cần phải bị hạn chế quyền lực. Các văn bản được

Quốc hội thông qua phải bị xem xét về tính hợp hiến của chúng và chính bản thân

Quốc hội không có quyền làm hiến pháp. Hiến pháp và việc sửa đổi hiến pháp phải

do nhân dân quyết định. Trên cơ sở và nhận định đó, tác giả đã mạnh dạn đề nghị

thành lập Tòa án Hiến pháp ở Việt Nam.

Mặc dù vậy, đây không phải là đề tài nghiên cứu chuyên sâu về cơ chế phân

công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội. Cuốn sách nghiên cứu

một cách khá toàn diện Quốc hội nhằm mục tiêu đưa ra những đòi hỏi, yêu cầu đổi

mới Quốc hội cho phù hợp với yêu cầu của một nhà nước pháp quyền.

Kiểm soát quyền lực nhà nước, GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Nxb Chính trị

quốc gia sự thật, Hà Nội, 2017.

Cuốn sách là tổng hợp các tác phẩm của tác giả về vấn đề giới hạn quyền lực

nhà nước như: Hình thức nhà nước đương đại (tháng 10/2004), Tính nhân bản của