Chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam

. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN THỊ THU HÀ

CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ

Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2022

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN THỊ THU HÀ

CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ

Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành : LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH.

Mã số : 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS. NGUYỄN ĐỨC CHÍNH

TS. NGUYỄN THỊ THƯƠNG HUYỀN

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2022

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận án này là công trình nghiên cứu của tôi, chưa công bố và chưa

sử dụng trong việc bảo vệ cấp học vị nào trước đó. Việc sử dụng các tài liệu, số liệu liên

quan trong luận án đều được trích dẫn theo đúng quy định.

Trần Thị Thu Hà

DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

ĐHQG Đại học Quốc gia

HCNN Hành chính nhà nước

HĐBT Hội đồng Bộ trưởng

HĐND Hội đồng nhân dân

TANDTC Tòa án nhân dân tối cao

TTCP Thủ tướng Chính phủ

UBTVQH Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

UBND Uỷ ban nhân dân

VKSNDTC Viện kiểm sát nhân dân tối cao

XHCN Xã hội chủ nghĩa

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi)

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung

năm 2001)

Luật BHVBQPPL năm 2015 (sửa đổi)

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm

2020)

Luật CB, CC năm 2008 (sửa đổi):

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa

đổi, bổ sung năm 2019)

Luật TCCP Luật Tổ chức Chính phủ

Luật TCCP năm 2015 (sửa đổi)

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa

đổi, bổ sung năm 2019)

Luật TCTAND Luật Tổ chức Tòa án nhân dân

Luật TCVKSND Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân

Quy chế làm việc của Chính phủ

Quy chế làm việc của Chính phủ (ban

hành kèm theo Nghị định số

138/2016/NĐ-CP ngày 01/12/2016 của

Chính phủ)

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU........................................................................................................................1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ

TÀI LUẬN ÁN...........................................................................................................................7

1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài luận án.............. 7

1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án ............... 17

1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu.................................................. 27

1.4. Câu hỏi nghiên cứu và các giả thuyết nghiên cứu ..................................... 29

1.4.1. Câu hỏi nghiên cứu.................................................................................. 30

1.4.2. Các giả thuyết nghiên cứu ....................................................................... 30

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ .... 32

2.1. Quan niệm chung về Thủ tướng Chính phủ ................................................. 32

2.1.1. Khái niệm Thủ tướng Chính phủ................................................................. 32

2.1.2. Vai trò, chức năng của Thủ tướng Chính phủ ............................................ 34

2.2. Khái niệm, đặc điểm của chế định Thủ tướng Chính phủ........................... 37

2.3. Cơ sở lý thuyết của việc hình thành và thực thi chế định Thủ tướng Chính

phủ............................................................................................................................ 39

2.3.1. Học thuyết phân quyền................................................................................ 39

2.3.2. Học thuyết nhà nước pháp quyền ............................................................... 41

2.3.3. Các học thuyết dân chủ............................................................................... 42

2.3.4. Học thuyết quản trị nhà nước hiện đại ....................................................... 44

2.3.5. Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa....................................................... 45

2.4. Nội dung cơ bản của chế định Thủ tướng Chính phủ.................................. 48

2.4.1. Cách thức hình thành chức danh Thủ tướng Chính phủ............................. 48

2.4.2. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ ..................................................... 49

2.4.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ......................................... 65

2.4.4. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ...................................................... 72

2.5. Các yếu tố tác động đến việc xây dựng và thực hiện chế định Thủ tướng

Chính phủ................................................................................................................ 79

2.5.1. Đảng phái chính trị..................................................................................... 79

2.5.2. Các yếu tố kinh tế, văn hóa – xã hội........................................................... 82

2.5.3. Yếu tố cá nhân của Thủ tướng Chính phủ .................................................. 83

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2...................................................................................................... 84

CHƯƠNG 3: VỊ TRÍ PHÁP LÝ CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM 85

3.1. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp...................... 85

3.2. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành........... 88

3.2.1. Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ....................................................... 88

3.2.2. Thủ tướng Chính phủ trong bộ máy nhà nước............................................ 92

3.3. Thực tiễn thực thi quy định pháp luật về vị trí pháp lý của Thủ tướng

Chính phủ ở Việt Nam hiện nay.......................................................................... 106

3.3.1. Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ..................................................... 106

3.3.2. Thủ tướng Chính phủ với Quốc hội .......................................................... 113

3.3.3. Thủ tướng Chính phủ với Chủ tịch nước .................................................. 118

3.3.4. Thủ tướng Chính phủ với TANDTC, VKSNDTC ...................................... 119

3.3.5. Thủ tướng Chính phủ với chính quyền địa phương .................................. 121

3.4. Nguyên nhân hạn chế, bất cập...................................................................... 123

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3.................................................................................................... 124

CHƯƠNG 4: NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA THỦ TƯỚNG

CHÍNH PHỦ VIỆT NAM................................................................................................... 126

4.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam...................... 126

4.1.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp ....... 126

4.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành

............................................................................................................................. 128

4.1.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP ở Việt

Nam hiện nay ...................................................................................................... 135

4.2. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam .................................... 142

4.2.1. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp..................... 142

4.2.2. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành........... 144

4.2.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ở

Việt Nam hiện nay............................................................................................... 151

4.3. Nguyên nhân hạn chế, bất cập ..................................................................... 155

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4.................................................................................................... 160

CHƯƠNG 5: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ

BẢN NHẰM HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ................... 163

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.................................................................................................. 163

5.1. Các quan điểm cơ bản về việc hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở

Việt Nam hiện nay. ............................................................................................... 163

5.2. Phương hướng hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện

nay.......................................................................................................................... 166

5.3. Những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở

Việt Nam hiện nay.................................................................................................. 168

5.3.1. Xác lập chế độ Thủ tướng trong nội bộ Chính phủ ................................. 168

5.3.2. Phát huy vai trò và trách nhiệm của các Bộ trưởng................................. 170

5.3.3. Tăng cường sự chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền

địa phương .......................................................................................................... 172

5.3.4. Minh bạch hóa chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ................ 173

5.3.5. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực đối với Thủ tướng Chính phủ..... 177

5.3.6. Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước .................... 184

KẾT LUẬN............................................................................................................................ 186

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài

Với hầu hết các nhà nước thời hiện đại, TTCP được biết đến như một trong những

nhân vật chính trị nổi bật hàng đầu. TTCP là một cá nhân trong một thiết chế mang tính

tập thể song cá nhân đó lại nắm quyền hành pháp, lãnh đạo, điều hành, dẫn dắt Chính

phủ và chịu trách nhiệm về đường hướng phát triển của cơ quan này. TTCP là một chức

danh trong bộ máy HCNN ở trung ương song chức danh đó lại chứa đựng sức mạnh và

tầm ảnh hưởng vươn tới mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Những câu hỏi về TTCP, vì

thế, luôn là những vấn đề chính trị - pháp lý quan trọng thu hút sự quan tâm của nhiều

nhà nghiên cứu thuộc nhiều chuyên ngành khác nhau như: Chính trị học, Chính trị học

so sánh, Luật học…

Tiếp cận TTCP từ góc độ chuyên ngành Luật Hiến pháp – Luật Hành chính, làm sáng

tỏ những vấn đề cơ bản về TTCP ở Việt Nam hiện nay với tư cách một chế định pháp

luật là việc làm cần thiết và cấp bách, xuất phát từ những lý do sau:

Thứ nhất, về phương diện lý luận – khoa học

Quyền lực nhà nước vốn là thống nhất và không phân chia, với nguyên lý đó, thành

quả lớn nhất mà Cách mạng tư sản để lại cho nhân loại chính là một công thức phối hợp

triển khai quyền lực nhà nước một cách hiệu quả nhất. Theo đó, sự ra đời của nguyên tắc

tam quyền phân lập là cột mốc đánh dấu sự ra đời quyền hành pháp và bộ máy hành pháp.

Ở nhiều nước, TTCP là người đứng đầu Chính phủ, là chủ thể nắm giữ quyền hành pháp,

lãnh đạo Chính phủ thực thi quyền hành pháp. TTCP đảm nhận vai trò, sứ mệnh đặc biệt

quan trọng trong điều kiện chịu sự kiểm soát chặt chẽ của các chủ thể nắm giữ các nhánh

quyền còn lại và trong sự giám sát thường xuyên của nhân dân. Xã hội càng phát triển,

hành pháp càng chứng tỏ các ưu thế của mình và vì vậy vai trò của TTCP càng được đề

cao. Bởi hành pháp vốn cần đến sự quyết đoán, dám chịu trách nhiệm và điều đó hoàn

toàn phù hợp với sự điều hành của cá nhân.

Ở Việt Nam, theo Hiến pháp hiện hành, bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động

dựa trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp

và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp và tư pháp. Với nguyên tắc này, yếu tố “phân quyền” hợp lý được tiếp thu và ghi

nhận. Do vậy, TTCP không còn đơn thuần là “Chủ tịch HĐBT” hay “Bộ trưởng thứ nhất

trong số các Bộ trưởng” như quy định của Hiến pháp 1980. Vai trò của TTCP trên cương

vị người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN ngày càng được khẳng định.

Tuy nhiên, so với lý luận phân quyền và kiểm soát quyền lực nhà nước thì nguyên tắc

“phân công, phối hợp, có sự kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện

các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” là nguyên tắc lai tạo và khá đặc thù của Việt

Nam. Với nguyên tắc này, vị trí, chức năng của Chính phủ và vấn đề kiểm soát quyền

hành pháp đặt ra nhiều vấn đề cần giải đáp. Một mặt Chính phủ dường như độc lập hơn,

phát huy tốt hơn vai trò người đứng đầu hệ thống hành chính, mặt khác lại được tổ chức

và hoạt động dưới sự giám sát một chiều của cơ quan lập pháp và sự lãnh đạo toàn diện

2

của Đảng cộng sản Việt Nam. Từ nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước khá đặc thù nói

trên, dẫn đến những nhận thức chưa thống nhất trong lý luận về quyền hành pháp, về

Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ mà khoa học chính trị - pháp lý cần làm sáng

tỏ.

Vì thế, yêu cầu đặt ra là phải nghiên cứu về TTCP, làm rõ nền tảng lý luận – pháp lý

của chế định TTCP nhằm một mặt nâng cao hiệu quả điều hành của TTCP, mặt khác đặt

quá trình thực thi quyền lực của TTCP trong một cơ chế giám sát, kiểm soát minh bạch,

thường xuyên và hiệu quả.

Ngoài ra, những khoảng trống về mặt lý luận của chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay

đã và đang đặt ra những câu hỏi lớn không dễ tìm thấy câu trả lời đồng nhất trong thời

gian ngắn. Đó là, quyền hành pháp nên thuộc về tập thể Chính phủ hay cá nhân TTCP?

Và nếu trao quyền hành pháp cho cá nhân TTCP thì cơ chế kiểm soát đối với việc thực

thi quyền hành pháp là gì? Mô hình Chính phủ như thế nào là phù hợp để đảm bảo tốt

nhất hiệu quả điều hành của người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN? Tập

thể Chính phủ có nên đóng vai trò quyết định trong các quyết sách của Chính phủ hay

chỉ nên giữ vai trò tư vấn cho người đứng đầu Chính phủ như ở một số quốc gia trên thế

giới? TTCP có vị trí như thế nào trong Đảng cầm quyền với hệ thống chính trị đặt dưới

sự lãnh đạo duy nhất của Đảng cộng sản Việt Nam? Cơ chế nào để đảm bảo sự giám sát

của nhân dân cũng như trách nhiệm giải trình của TTCP trước công chúng?... Đi tìm lời

giải cho hàng loạt những câu hỏi nói trên nhằm góp phần làm đa dạng, phong phú cho cơ

sở lý luận – pháp lý của chế định TTCP, vì thế trở thành một trong những lý do chủ yếu

để tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu.

Thứ hai, về phương diện thực tiễn

Chế định TTCP - với tư cách là một tập hợp các quy phạm pháp luật về TTCP ở Việt

Nam hiện nay - tuy có nhiều tiến bộ đáng ghi nhận nhưng vẫn còn tồn tại không ít những

khiếm khuyết, bất cập. Các quy định về vị trí pháp lý của TTCP chưa thực sự rõ ràng. Ở

góc độ tổ chức quyền lực nhà nước, TTCP chủ yếu được xem là người đứng đầu hệ thống

HCNN mà không phải là người đứng đầu hành pháp, cho dù Hiến pháp năm 2013 xác

định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Ở khía cạnh tổ chức bộ máy nhà

nước, TTCP là người đứng đầu Chính phủ nhưng Chính phủ dưới sự lãnh đạo, điều hành

của Thủ tướng lại hoạt động chủ yếu theo chế độ “thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa

số”, vì vậy, TTCP vừa là nhân vật trung tâm của Chính phủ vừa như bị lẫn trong tập thể

Chính phủ, vừa được đề cao vừa như bị coi nhẹ. Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn

và trách nhiệm của TTCP cũng chưa hoàn toàn mạch lạc. Trong đó, sự phân định thẩm

quyền giữa tập thể Chính phủ và cá nhân Thủ tướng chưa nhất quán, chưa sáng tỏ và triệt

để. Nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP theo quy định của pháp luật hiện hành chưa hoàn

toàn phù hợp với vai trò, chức năng và vị trí pháp lý của TTCP. Việc thực hiện chế độ

báo cáo trước nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng của TTCP chưa

được quy định tập trung, rõ ràng và cụ thể. Chế độ trách nhiệm tập thể của Chính phủ và

cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu chưa thực sự minh bạch. Hình thức

3

trách nhiệm chính trị của TTCP chưa được đề cao đúng mức, trong khi với tư cách người

đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN, hình thức trách nhiệm này cần phải được

nhấn mạnh hơn, thậm chí cần phải có một thủ tục riêng do Luật định. Cơ chế “bỏ phiếu

tín nhiệm” bị chồng lấn với cơ chế “lấy phiếu tín nhiệm”, làm rườm rà thêm quy trình

xác định trách nhiệm chính trị của TTCP. Trách nhiệm pháp lý của TTCP vẫn còn nhiều

khoảng trống. Trách nhiệm đạo đức được phản ánh thông qua các quy định pháp luật còn

sơ sài.

Bên cạnh đó, thực tiễn tổ chức thực hiện chế định TTCP cũng cho thấy những hạn chế

nhất định. Thẩm quyền của TTCP trên thực tế là rất lớn, thậm chí còn lớn hơn cả nhiệm

vụ, quyền hạn được quy định trong pháp luật. TTCP rơi vào tình trạng bị “quá tải” về

công việc mà đa phần trong số đó là những việc mang tính sự vụ cụ thể, dẫn đến hệ quả

vừa không có đủ thời gian để thực hiện chúng vừa chưa có sự đầu tư tương xứng cho

những nhiệm vụ, quyền hạn mang tính chiến lược, vĩ mô. TTCP chịu trách nhiệm lãnh

đạo Chính phủ xây dựng và hoạch định chính sách quốc gia nhưng chất lượng các chính

sách của Chính phủ còn chưa thực sự như mong đợi, thể hiện rõ ở sự hạn chế về tầm nhìn

chiến lược, tính dự báo, tính kịp thời. Sự lẫn lộn về thẩm quyền giữa tập thể Chính phủ

và người đứng đầu Chính phủ, giữa TTCP và các Bộ trưởng còn khá phổ biến trong thực

tế. Phương thức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP còn nghiêng về việc sử dụng

các mệnh lệnh hành chính trực tiếp, điều hành vi mô, chưa khai thác thỏa đáng và hiệu

quả phương thức điều hành thông qua công cụ chính sách, pháp luật. Việc thực hiện chế

độ báo cáo trước nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng còn chưa

thường xuyên và khá hình thức. Trách nhiệm cá nhân của TTCP trước những vấn đề phát

sinh trong quản lý, điều hành của Chính phủ và hệ thống HCNN còn khá mờ nhạt. Việc

lấy phiếu tín nhiệm không mang lại hiệu quả thực sự đối với việc quy kết trách nhiệm

chính trị của TTCP, trong khi việc bỏ phiếu tín nhiệm chưa từng được kích hoạt, mặc dù

có những thời điểm dư luận xã hội mong muốn được thấy cơ quan quyền lực nhà nước

cao nhất thể hiện sức mạnh của công cụ sắc bén này.

Từ thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật nói trên, có thể thấy việc

nghiên cứu để đổi mới, hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay là vô cùng cần

thiết.

Ngoài ra, phạm vi hoạt động của TTCP trong thời đại toàn cầu hóa và hội nhập quốc

tế sâu rộng đương nhiên không chỉ giới hạn ở trong nước. TTCP, với tư cách người đứng

đầu Chính phủ, tham gia tích cực vào các hoạt động giao lưu, hợp tác quốc tế, ký kết các

Điều ước quốc tế, tham gia giải quyết những vấn đề chung giữa các quốc gia, những vấn

đề mang tính toàn cầu… Thế nhưng, quy định về TTCP ở Việt Nam vốn phụ thuộc vào

điều kiện kinh tế, chính trị, lịch sử, văn hoá, truyền thống, tập quán…của đất nước nên

có những điểm tương đối đặc thù so với TTCP của các quốc gia khác trên thế giới. Vì

vậy, hoàn thiện chế định TTCP phù hợp với xu thế phát triển của chế định TTCP trên thế

giới nhằm đảm bảo sự tương thích nhất định về địa vị pháp lý và vị thế chính trị của

TTCP nước ta so với TTCP các nước khác cũng là một yêu cầu tất yếu, khách quan.

4

Từ những lý do kể trên, tác giả quyết định lựa chọn đề tài “Chế định Thủ tướng Chính

phủ ở Việt Nam” làm Luận án Tiến sỹ.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu

Đánh giá chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay và kiến nghị các giải pháp phù hợp để

hoàn thiện chế định pháp luật này bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của TTCP.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Một là, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận của chế định TTCP ở Việt Nam.

Hai là, đánh giá quy định pháp luật hiện hành về vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn,

trách nhiệm của TTCP và thực tiễn thực hiện những quy định này.

Ba là, đề xuất quan điểm, phương hướng và các giải pháp hoàn thiện chế định TTCP

ở Việt Nam hiện nay.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật của chế định

TTCP ở Việt Nam.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

Về phạm vi nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu các nội dung cơ bản nhất của chế

định TTCP, bao gồm: vị trí pháp lý; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của TTCP. Các

nội dung khác thuộc chế định TTCP như cách thức hình thành, vai trò, chức năng, phương

thức hoạt động, bộ máy giúp việc của TTCP được đề cập ở mức độ khiêm tốn, trong sự

kết hợp với các nội dung cốt lõi để đảm bảo dung lượng hợp lý và tính chuyên sâu của

luận án. Về chế độ trách nhiệm của TTCP, luận án tập trung xác định hình thức trách

nhiệm chính trị, chỉ đề cập một cách sơ lược những vấn đề căn bản về hình thức trách

nhiệm pháp lý và trách nhiệm đạo đức của TTCP.

Về phạm vi không gian: Luận án nghiên cứu về chế định TTCP ở Việt Nam. Mặc dù

có đề cập đến chế định TTCP của một số quốc gia cụ thể nhưng những thông tin này chủ

yếu phục vụ cho việc tìm ra các đặc trưng của chế định TTCP ở Việt Nam và những kinh

nghiệm nước ngoài có thể tham khảo cho việc hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam.

Về phạm vi thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu chế định TTCP theo pháp luật

Việt Nam hiện hành, tức theo Hiến pháp năm 2013, Luật TCCP năm 2015 (đã được sửa

đổi, bổ sung năm 2019) và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đang có hiệu lực

thi hành trên thực tế, với giới hạn thời gian từ năm 2014 đến nay. Luận án không nghiên

cứu về chế định TTCP của Việt Nam Cộng hòa trước đây.

4. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

4.1. Cơ sở lý thuyết

Để đạt được mục tiêu và kết quả nghiên cứu, Luận án dựa vào những lý thuyết nghiên

cứu sau:

5

Thứ nhất, các quan điểm, học thuyết, lý luận về bộ máy nhà nước, nguyên tắc tổ chức

và hoạt động của bộ máy nhà nước; các quan điểm, lý thuyết về nhà nước pháp quyền;

dân chủ; phân quyền và quản trị nhà nước hiện đại.

Thứ hai, các quan niệm, quan điểm về Chính phủ và quyền hành pháp;

Thứ ba, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới tổ chức và hoạt động của

Chính phủ và TTCP.

4.2. Phương pháp nghiên cứu

4.2.1. Phương pháp luận

Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở của phương pháp luận duy vật biện chứng và

duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin.

4.2.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Để thực hiện đề tài “Chế định TTCP ở Việt Nam”, tác giả sử dụng kết hợp nhiều

phương pháp nghiên cứu khác nhau của khoa học pháp lý như: phương pháp nghiên cứu

lý thuyết luật học; phương pháp nghiên cứu lịch sử; phương pháp nghiên cứu so sánh;

phương pháp nghiên cứu đánh giá; phương pháp mô hình hóa và phương pháp phỏng vấn

chuyên gia.

Chương 1: Tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp nghiên cứu khảo sát, phương pháp

tổng hợp và phương pháp so sánh để đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan

đến đề tài.

Chương 2: Để làm nổi bật các vấn đề lý luận – pháp lý cơ bản của chế định TTCP, tác

giả lựa chọn các phương pháp phân tích, tổng hợp, mô hình hóa, so sánh.

Chương 3 và chương 4: Các phương pháp hệ thống hóa, phân tích, tổng hợp, so sánh,

khảo sát, thống kê, phỏng vấn chuyên gia được tác giả sử dụng để đánh giá thực trạng

pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật trên các nội dung cơ bản của chế định TTCP

ở Việt Nam, bao gồm: vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của TTCP.

Đặc biệt, tác giả đã tiến hành phỏng vấn 05 chuyên gia (đã được mã hóa) tại Hà Nội,

trong đó có 03 chuyên gia là các nhà nghiên cứu Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và 02

chuyên gia là những người hoạt động thực tiễn, đã và đang làm việc tại cơ quan giúp việc

trực tiếp cho Chính phủ và TTCP. Quá trình phỏng vấn được ghi âm với sự đồng ý của

các chuyên gia, các file ghi âm do tác giả lưu trữ và có thể trích xuất theo yêu cầu của cơ

quan nhà nước có thẩm quyền để phục vụ mục đích nghiên cứu khoa học. Kết quả phỏng

vấn không chỉ được tổng hợp tại Phụ lục 02 mà còn được sử dụng trong luận án nhằm

làm sáng tỏ thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật về TTCP ở Việt Nam hiện nay.

Chương 5: Tác giả sử dụng phương pháp khái quát hóa và phương pháp phân tích

tổng hợp để đề xuất các giải pháp hợp lý nhằm hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam

hiện nay trên cơ sở những quan điểm và phương hướng cụ thể.

5. Những điểm mới của đề tài

Thứ nhất, luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách tương đối tổng thể và hệ

thống về chế định TTCP ở Việt Nam.

6

Thứ hai, luận án đánh giá công phu thực trạng của chế định TTCP ở Việt Nam hiện

nay trên cả hai phương diện pháp luật và thực hiện pháp luật, trong sự so sánh, đối chiếu

với chế định TTCP của một số quốc gia trên thế giới và sự phát triển của chế định TTCP

nước ta từ Hiến pháp năm 1946 đến nay.

Thứ ba, luận án đặt vấn đề tăng cường vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cá

nhân của TTCP trên nền tảng của nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền

lực nhà nước đồng thời với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ từ chế độ

tập thể lãnh đạo kết hợp với cá nhân phụ trách sang chế độ Thủ tướng.

6. Cơ cấu của luận án:

Luận án được cơ cấu thành 5 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương 2: Cơ sở lý luận của chế định Thủ tướng Chính phủ

Chương 3: Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam

Chương 4: Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ở Việt

Nam

Chương 5: Quan điểm, phương hướng và những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện

chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay.

7

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN

ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài luận án

Các công trình nghiên cứu về TTCP ở nước ngoài khá nhiều, khá phong phú, đa dạng

nhưng tựu trung thường diễn ra theo hai xu hướng chủ yếu:

Một là, nghiên cứu về TTCP ở các quốc gia cụ thể. Theo đó, được chú ý nhiều nhất là

TTCP của các quốc gia phương Tây, như Anh, Pháp, Đức, Canada... Vì trong các nền

dân chủ phương Tây, trên nền tảng nguyên tắc phân chia quyền lực, người đứng đầu

Chính phủ thường là người đứng đầu hành pháp, gắn liền với hình ảnh cá nhân quyền

lực, năng động và chịu trách nhiệm. Ngược lại, ở các quốc gia châu Á – nơi có truyền

thống đề cao yếu tố tập thể hơn cá nhân, TTCP thường không nổi bật bằng, do vậy, ít

được quan tâm hơn.

Hai là, nghiên cứu về TTCP theo quan điểm so sánh. Với cách tiếp cận này, TTCP

của các quốc gia được chọn thường là đại diện điển hình cho các chính thể khác nhau.

Trong đó, phổ biến là các nghiên cứu so sánh giữa TTCP Anh (quân chủ đại nghị) với

TTCP Đức (cộng hòa đại nghị), TTCP Pháp và TTCP Nga (Cộng hòa hỗn hợp). Thậm

chí, nhiều tác giả còn đặt TTCP các nước này trong mối tương quan với Tổng thống Mỹ

(người nắm quyền hành pháp ở chính thể cộng hòa tổng thống) và Tổng thống Pháp

(người đứng đầu hành pháp ở chính thể cộng hòa hỗn hợp).

Nội dung của các nghiên cứu về TTCP tập trung vào những vấn đề cơ bản sau:

a) Về vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ

TTCP được biết đến trước hết với tư cách người đứng đầu Chính phủ (The Head of

Government). Ngoài ra, TTCP của nhiều quốc gia trên thế giới còn là người đứng đầu

hành pháp (The Chief of Executive). Vì vậy, đa số các tác giả nước ngoài đều nhấn mạnh

vai trò của TTCP trên phương diện lãnh đạo, điều hành Chính phủ/Nội các, lãnh đạo hành

pháp (executive leadership), lãnh đạo chính trị (political leadership), lãnh đạo công chúng

(public leadership) và đặc biệt là vai trò định hướng chính sách cho Chính phủ. Tuy nhiên,

bên cạnh những điểm chung, các tác giả không quên chỉ ra những nét riêng biệt về vị trí,

vai trò của TTCP ở một số quốc gia nhất định, gắn liền với đặc trưng của những hình

thức chính thể tương ứng.

Trong chính thể quân chủ đại nghị, vai trò của TTCP hết sức nổi bật. Điều này chủ

yếu được khẳng định và chứng minh trong hàng loạt các nghiên cứu về TTCP Anh. Tác

giả F.W.G. Benemy trong cuốn The Elected Monarch, George G. Harrap & Co.ltd,

London, 1965 đã ví Thủ tướng Anh như một vị “quân vương được bầu”, người không

“đứng đầu nhà nước theo pháp luật” nhưng lại “đứng đầu nhà nước trên thực tế”. Hai nhà

nghiên cứu Colin Turpin và Adam Tomkins trong cuốn British Government and the

Constitution, Text and Materials, seventh edition, Cambridge University Press, 2012

đánh giá rằng vai trò của TTCP Anh được bộc lộ mạnh mẽ trên thực tế, bao gồm vai trò

lãnh đạo Chính phủ; lãnh đạo chính sách đối ngoại; lãnh đạo đảng chính trị và đứng đầu

về truyền thông của Chính phủ Anh. Tuy nhiên, đáng chú ý là, đa phần vai trò mà người

8

đứng đầu Chính phủ nước này đảm nhiệm đều theo quy ước, phụ thuộc chủ yếu vào tập

quán và các tình huống chính trị, do đó, có tính linh hoạt và thay đổi theo thời gian.

Cũng như Thủ tướng Anh, Thủ tướng Nhật Bản được đánh giá là nhân vật chính trị

trung tâm của Chính phủ. Trong cuốn sách “Leading Japan: The role of the Prime

Minister”, Praeger Publisher, 2000, nhà nghiên cứu Tomohito Shinoda cho rằng vị trí,

vai trò của TTCP được xác định trong Hiến pháp và với vai trò hiến định đó, người đứng

đầu Nội các Nhật Bản có địa vị tương xứng với TTCP ở nhiều quốc gia theo chính thể

đại nghị khác, trong đó điển hình như Anh và Đức. Tác giả cũng nhấn mạnh vai trò thực

tế của Thủ tướng Nhật Bản còn được định hình thêm bởi những phát triển thể chế và

chính trị thời kỳ hậu chiến. Tuy nhiên, khác với Thủ tướng Anh, vai trò của Thủ tướng

Nhật gây nhiều tranh cãi. Thậm chí, có quan điểm cho rằng Thủ tướng Nhật Bản là nhân

vật chính trị “yếu và thụ động” so với những người đồng cấp ở các nước khác, đặc biệt

là các quốc gia phương Tây. Đại diện tiêu biểu cho khuynh hướng đánh giá này là Kenji

Hayao (1993), trong tác phẩm The Japanese Prime Minister and public policy, University

of Pittsburgh Press, Pittsburgh và Kensuke Takayasu (2015), Is the Japanese Prime

Minister too weak or too strong? – An institutional Analysis, The journal of law, political

science and humanities, Japan. Song theo các tác giả Ellis S. Krauss và Benjamin

Nyblade, qua bài viết “Presidentialization” in Japan? The Prime Minister, Media and

Elections in Japan, British Journal of Political Science, 2004, TTCP Nhật Bản trước đây

có vai trò khá mờ nhạt nhưng hiện nay đã trở nên nổi bật hơn nhờ những cải cách quan

trọng về chế độ bầu cử và sự thay đổi mạnh mẽ của truyền thông khiến cho cử tri có điều

kiện cập nhật thường xuyên các hoạt động hàng ngày của cá nhân người đứng đầu Nội

các.

Ở chính thể cộng hòa đại nghị, các nghiên cứu đều cho thấy TTCP là nhân vật đầy

thực quyền, có vai trò và sự ảnh hưởng to lớn không chỉ đối với bộ máy nhà nước mà với

toàn xã hội. Nổi bật trong các nghiên cứu về vấn đề này là: Gordon Smith (1991), The

resource of a German Chancellor, Journal West European Politics, Volume 14; King A

(1994), Chief executives in Western Europe trong I.Budge and D.McKay (eds),

“Developing Democracy: Comparative Research in Honour of J.E.P. Blondel”, London,

Sage…

Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, nơi thực hiện mô hình hành pháp hai đầu, vai trò

của TTCP hạn chế hơn. Thủ tướng chủ yếu là người thực thi các chính sách của Tổng

thống. Quyền hành của TTCP chỉ thực sự gia tăng khi đa số nghị viện không cùng một

đảng với Tổng thống. Đặc điểm này được khẳng định trong các nghiên cứu về TTCP

Pháp và Nga. Tuy nhiên, các tác giả Robert G. Neumann trong European and

Comparative Government, McGraw-Hill Book Company, Inc, New York, 1951 và

Robert Elgie trong The role of Prime Minister in France, 1981-91, St.Martin’s Press,

1993 đều thống nhất rằng TTCP Pháp có vai trò nổi bật hơn so với TTCP Nga.

9

b) Về cách thức hình thành Thủ tướng Chính phủ

Các tác giả nước ngoài hầu như không dừng ở việc mô tả đơn giản thủ tục, trình tự

pháp lý hình thành TTCP mà ngược lại đều tập trung phân tích khía cạnh chính trị của

vấn đề.

Ở chính thể đại nghị, bổ nhiệm TTCP thuộc thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia

nhưng trên thực tế Nhà vua hay Tổng thống đều không có sự lựa chọn nào khác ngoài

người đứng đầu của đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện. Vì Thủ tướng được bổ nhiệm

phải là người có khả năng thành lập Chính phủ với sự tín nhiệm của Hạ viện. Điều này

được thừa nhận trong hàng loạt các nghiên cứu về TTCP Anh như: F.W.G. Benemy

(1965), The Elected Monarch, George G. Harrap & Co.ltd, London; Rodney Brazier

(1999), Constitutional Practice - The Foundations of British Government, Oxford

University Press; third edition…

Ngoài ra, cùng là chính thể đại nghị nhưng đối với các quốc gia theo mô hình cộng

hòa nghị viện, cách thức hình thành TTCP có sự khác biệt nhất định. Ludger Helms trong

một nghiên cứu so sánh - Presidents, Prime Ministers and Chancellors – Executive

Leadership in Western Democracies, Palgrave Macmillan, 2005 đã chỉ rõ: Thủ tướng

Đức được bổ nhiệm bởi Tổng thống Liên bang nhưng trước đó phải dành được đa số

tuyệt đối trong cuộc bỏ phiếu lần thứ nhất tại Bundestag (Hạ viện). Vì Chính phủ được

thành lập theo nguyên tắc liên minh nên ứng viên Thủ tướng phải hội đủ các điều kiện:

một, không phải là Nghị sĩ trong Bundestag; hai, không phải là lãnh đạo chính thức của

Đảng mạnh nhất trong Quốc hội. Tuy nhiên, bằng những quan sát của mình, tác giả cuốn

sách nhận thấy rằng trên thực tế hầu hết Thủ tướng Đức đều kiêm luôn chủ tịch đảng sau

một thời gian nắm giữ vị trí người đứng đầu Chính phủ, ngoại trừ Thủ tướng Helmut

Schmit (Thủ tướng Tây Đức từ 1974 – 1982).

Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, sự thành lập TTCP tương đối giống với chính thể

đại nghị, tức cũng phải thông qua Nghị viện. Tuy nhiên, dù TTCP Pháp và Nga đều được

bổ nhiệm bởi Tổng thống nhưng ở Pháp – nơi duy trì chế độ đa đảng song lại không có

đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội, để tìm ra một Thủ tướng có khả năng thuyết phục

đa số Nghị sỹ đòi hỏi Tổng thống phải có kỹ năng lựa chọn tốt. Tác giả Robert G.

Neumann cho thấy điều đó trong cuốn European and Comparative Government,

McGraw-Hill; 3rd edition, 1960. Ngược lại, ở Nga, Tổng thống dường như toàn quyền

quyết định chọn ai là TTCP, bất chấp sự phản đối của Quốc hội. Thế nhưng không phải

không có những trường hợp ngoại lệ. Bài viết Constitutional Roulette: The Russian

Parliament’s Battles with the President over appointing a Prime Minister, Stanford

Journal of International Law, volume 123, 2005 của tác giả Eugene D.Mazot chỉ ra một

ngoại lệ xảy ra vào năm 1998, khi Quốc hội Nga bác bỏ đề xuất của Tổng thống, tự đề

xuất ứng cử viên mới và chấp nhận ông này là Thủ tướng. Sử dụng cuộc đối đầu như một

“cái cớ”, tác giả đã có những gợi mở, đánh giá xác đáng về mối quan hệ giữa lập pháp

và hành pháp trong các mô hình chính thể, đặc biệt là mô hình chính thể hỗn hợp mà

nước Nga thời kỳ hậu Xô Viết đã lựa chọn.