Biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (dưới góc độ Luật hành chính)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH

PHẠM THỊ THUÝ HÀ

BIÊN CHẾ HÀNH CHÍNH TRONG CÁC

CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

(DƯỚI GÓC ĐỘ LUẬT HÀNH CHÍNH)

LUẬN VĂN THẠC SĨ

CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP.HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH

BIÊN CHẾ HÀNH CHÍNH TRONG CÁC

CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

(DƯỚI GÓC ĐỘ LUẬT HÀNH CHÍNH)

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Huỳnh Văn Thới

Học viên: Phạm Thị Thúy Hà

Lớp: Cao học Luật, Thành ủy Khóa 7

TP.HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng

dẫn của PGS.TS Huỳnh Văn Thới. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung

thực, có xuất xứ rõ ràng. Các trích dẫn trong luận văn đều được chú thích đầy đủ và

chính xác. Những kết luận trong luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ

công trình nào khác. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước pháp luật về lời cam

đoan của mình.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Phạm Thị Thuý Hà

DANH MỤC BẢNG

Số hiệu bảng Tên bảng Trang

Bảng số 2.1: Báo cáo số liệu biên chế được giao và sử dụng của các cơ

quan thuộc UBND quận Gò Vấp giai đoạn 2007 – 2014

38

Bảng số 2.2: Báo cáo số liệu giao biên chế từng cơ quan thuộc UBND

quận Gò Vấp giai đoạn 2007 – 2014

38

Bảng số 2.3: Báo cáo số liệu sử dụng biên chế từng cơ quan thuộc

UBND quận Gò Vấp giai đoạn 2007 – 2014

44

Bảng số 2.4: Báo cáo số liệu biên chế các phường thuộc UBND quận

Gò Vấp giai đoạn 2007 – 2014

45

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU........................................................................................................1

CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ BIÊN CHẾ HÀNH CHÍNH

TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG.......8

1.1. Khái niệm biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương........................................................................................................................................8

1.1.1. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương...............................................8

1.1.2. Biên chế hành chính......................................................................................9

1.1.3. Đặc điểm biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương ............................................................................................................12

1.2. Xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương......................................................................................................................................16

1.2.1. Cơ sở xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương................................................................................................17

1.2.2. Quy trình xác định biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương................................................................................................23

1.2.3. Cải cách hành chính và vấn đề tinh giảm biên chế hành chính trong các cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương.............................................................24

1.3. Quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương......................................................................................................................................26

1.3.1. Nguyên tắc quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương................................................................................................26

1.3.2. Nội dung quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương................................................................................................27

1.3.3. Thẩm quyền quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính

nhà nước ở địa phương.........................................................................................34

Kết luận chương 1 ...................................................................................................35

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP VỀ BIÊN CHẾ HÀNH CHÍNH

TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG.....37

2.1. Thực trạng biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương ..................................................................................................................................37

2.1.1. Thực trạng biên chế hành chính cấp tỉnh, huyện........................................37

2.1.2. Thực trạng biên chế hành chính cấp xã......................................................44

2.2. Thực trạng quản lý biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính

nhà nước ở địa phương .............................................................................................................46

2.2.1. Các phương diện quản lý............................................................................47

2.2.2. Đánh giá chung...........................................................................................57

Nguyên nhân hạn chế của pháp luật về quản lý biên chế.....................................63

2.3. Phương hướng, giải pháp về biên chế hành chính trong các cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương ................................................................................................65

2.3.1. Phương hướng ............................................................................................65

2.3.2. Giải pháp ....................................................................................................66

Kết luận chương 2 ...................................................................................................75

KẾT LUẬN..............................................................................................................76

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Biên chế là một trong những nội dung quan trọng của công tác cán bộ, công

chức (sau viết tắt là cán bộ). Từ khi ra đời đến nay, Đảng và Nhà nước đã đặc biệt

quan tâm đến vấn đề cán bộ, luôn coi cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của

cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ. Bằng kinh

nghiệm thực tiễn, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Cán bộ là cái gốc của mọi công

việc, huấn luyện đào tạo cán bộ là công việc gốc của Đảng” [61; 269], “Công việc

thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém” [61; 73]. Cùng với sự phát triển

của đất nước, đội ngũ cán bộ luôn được quan tâm bồi dưỡng phát triển cả về chất

lượng, số lượng. Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng

(khóa VIII)

1

về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa

(CNH, HĐH) đất nước khẳng định: Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta đã dày công

đào tạo, huấn luyện, xây dựng được một đội ngũ cán bộ tận tụy, kiên cường, hoàn

thành xuất sắc nhiệm vụ qua các giai đoạn cách mạng [6]. Đồng thời cũng nhận

định: Đội ngũ cán bộ tuy đông nhưng không đồng bộ, vẫn còn tình trạng "vừa thừa

vừa thiếu" [6]. Qua đó, xác định mục tiêu: Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức các

cấp từ trung ương đến cơ sở, đặc biệt là cán bộ đứng đầu, có phẩm chất và năng lực,

có bản lĩnh chính trị vững vàng trên cơ sở lập trường giai cấp công nhân, đủ về số

lượng, đồng bộ về cơ cấu, đảm bảo sự chuyển tiếp liên tục và vững vàng giữa các

thế hệ cán bộ nhằm thực hiện thắng lợi nhiệm vụ CNH, HĐH, giữ vững độc lập tự

chủ, đi lên chủ nghĩa xã hội [6]. Nghị quyết cũng đề ra nhiều nhiệm vụ giải pháp

trước mắt, lâu dài về công tác cán bộ và chủ trương tinh giản biên chế [6].

Ngày 26 tháng 02 năm 1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh

Cán bộ, công chức. Pháp lệnh này, có nhiều quy định đề cập đến biên chế như: Cán

bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và

hưởng lương từ ngân sách nhà nước; khi tuyển dụng cán bộ, công chức, cơ quan, tổ

chức tuyển dụng phải căn cứ vào nhu cầu công việc, vị trí công tác của các chức

danh cán bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức mình và chỉ tiêu biên chế được giao;

về thẩm quyền quyết định biên chế và quản lý cán bộ, công chức. Pháp lệnh sửa đổi,

bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 và Luật Cán bộ,

công chức năm 2008 có nhiều quy định mới về việc xác định, quản lý biên chế công

1 Nghị quyết số 03-NQ/TW ngày 18 tháng 6 năm 1997 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII

2

chức so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 như: phạm vi, đối tượng là biên

chế công chức; nguyên tắc xác định và quản lý biên chế công chức thống nhất với

quản lý cán bộ, công chức; xác định biên chế công chức trên cơ sở xác định vị trí

việc làm; phân công và thực hiện thẩm quyền quyết định biên chế công chức. Đây

là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất từ trước tới nay

và đã tạo hành lang pháp lý, cơ sở giúp cho việc xác định, phân giao và sử dụng

biên chế công chức được thống nhất và có tính khoa học hơn.

Tuy nhiên, thực tế thời gian qua biên chế hành chính ngày càng phình to,

ngân sách chi trả lương chiếm tỷ lệ lớn, hiệu quả công việc chưa cao, chưa đáp ứng

kịp thời công tác quản lý, gây lãng phí và bức xúc trong xã hội. Trong khi, rất nhiều

cơ quan hành chính khi lập kế hoạch biên chế hàng năm đều đề nghị bổ sung thêm

biên chế để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ngày càng nhiều, hầu như không

có cơ quan nào đề nghị giảm bớt biên chế. Như vậy, từ quy định của pháp luật đến

quá trình thực hiện việc phân bổ và sử dụng biên chế đang đặt ra nhiều vấn đề như:

cơ sở, căn cứ để xác định biên chế hành chính; giao biên chế hành chính cho các cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương dựa theo những tiêu chí nào thì phù hợp?

Quản lý và sử dụng biên chế như thế nào thì đạt hiệu quả? Do vậy, nghiên cứu biên

chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm tìm đến

giải pháp có thể tháo gỡ những vướng mắc về biên chế hành chính góp phần xây

dựng nền hành chính tinh gọn, chuyên nghiệp, có hiệu lực, hiệu quả là rất cần thiết.

Để biên chế hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

phù hợp và hiệu quả là vấn đề phức tạp, cần được xác định và làm rõ trên nhiều mặt

vì nó liên quan và bị chi phối bởi nhiều yếu tố khác nhau. Mặt khác, nền hành chính

Việt Nam đến nay đang ở ngưỡng cửa cải cách mạnh mẽ theo hướng hiện đại và

phù hợp. Trong đó, cải cách tổ chức và biên chế hành chính nói chung và từng cơ

quan, từ trung ương đến địa phương nói riêng đòi hỏi phải làm rõ các cơ sở luận cứ

để việc quản lý và sử dụng biên chế hành chính nhà nước ngày càng chặt chẽ và

hiệu quả hơn.

Do đó, việc nghiên cứu những quy định của pháp luật về biên chế hành

chính, những khó khăn trong việc xác định, phân bổ, sử dụng, quản lý biên chế hành

chính hiện nay và đưa ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về biên chế hành chính,

đảm bảo cho bộ máy nhà nước, nhất là các cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương hoạt động hiệu quả, góp phần xây dựng nền công vụ tinh gọn, chính quy,

hiện đại là rất cần thiết. Vậy nên, tôi chọn đề tài “Biên chế hành chính trong các cơ