Bài Giảng Luật Đất Đai

1

ThS. Vũ Ngọc Chuẩn

ThS. Võ Mai Anh

ThS.Nguyễn Thị Thu Trang

Bài giảng

LUẬT ĐẤT ĐAI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP, 2014

2

3

LỜI NÓI ĐẦU

Trong những năm qua, nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp

luật quan trọng về đất đai trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước.

Luật đất đai năm 2013 với hy vọng giải quyết được căn bản những vấn đề từ trước tới

nay như: quan niệm về sở hữu đất đai, vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chức

năng quản lý nhà nước, vấn đề minh bạch hoá các thủ tục hành chính về đất đai, quyền

của người sử dụng đất…Bên cạnh đó, việc phân định thẩm quyền hành chính và thẩm

quyền tư pháp trong giải quyết tranh chấp về đất đai, chính sách tài chính về đất đai,

bồi thường, giải toả khi thu hồi đất luôn là vấn đề ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích

của nhà nước và người dân rất cần có sự điều chỉnh phù hợp với tình hình mới.

Môn Luật đất đai được đưa vào giảng dạy cho sinh viên ngành Quản lý đất đai tại

trường Đại học Lâm nghiệp đã nhiều năm, tuy nhiên, vì nhiều lý do mà hệ thống giáo

trình, bài giảng chưa được biên soạn và trang bị đầy đủ . Trên cơ sở Luật đất đai năm

2013 đã được Quốc hội khoá 13 ban hành, nhằm đáp ứng nhu cầu học tập, nghiên

cứu của sinh viên, học viên ngành Quản lý đất đai nói riêng và sinh viên tại Đại học

lâm nghiệp nói chung, với mong muốntruyền tải những quan điểm, quy định mới nhất

của lĩnh vực pháp luật đất đai hiện hành, nhóm tác giá đã biên soạn Bài giảng Luật đất

đai.

Vì là lần đầu tiên được biên soạn, mặc dù đã rất cố gắng, song tập bài giảng này

cũng không thể tránh được những sai sót nhất định. Vì vậy, nhóm tác giả mong nhận

được sự đóng góp, phê bình của các Thầy?/cô giáo, học viên, sinh viên và những

người quan tâmnhằm hoàn thiện hơn cho lần xuất bản sau có chất lượng tốt hơn, đáp

ứng được yêu cầu của lĩnh vực quan trọng này.

Nhóm tác giả cũng xin chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo đã đọc và góp ý

cho bản thảo của tập bài giảng này.

Nhóm tác giả

4

5

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI

1.1. Khái niệm luật đất đai

1.1.1. Vai trò của đất đai trong đời sống xã hội

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá. Từ lâu con người đã nhận thức

được tầm quan trọng của đất đai đối với cuộc sống. Đất là tư liệu sản xuất chính không

thể thay thế được của một số ngành sản xuất. Lịch sử phát triển của loài người nói

chung, lịch sử phát triển nông, lâm nghiệp của loài người nói riêng cũng là lịch sử

khai thác và bảo vệ đất đai ngày càng có hiệu quả.

Ở Việt Nam - một trong những cái nôi của nghề trồng lúa nước thì đất đai có một

vai trò quan trọng trong sản xuất và đời sống. Phan Huy Chú - nhà sử học nổi tiếng

của Việt Nam ở thế kỷ 17 đã viết: “Mọi vàng bạc châu báu không gì quý bằng đất”.

Không thể phủ nhận rằng, đất đai là yếu tố cơ bản tạo ra mọi của cải vật chất trong

xã hội. Từ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp - đất đai đóng vai trò là tư liệu sản xuất

đặc biệt không gì có thể thay thế được; đến sản xuất công nghiệp - đất đai đóng vai trò

là nền tảng, địa điểm, không gian cho quá trình sản xuất. Mặt khác, đất đai còn là

nguyên liệu của nhiều ngành sản xuất công nghiệp như xi măng, gạch ngói, đồ gốm,

vật liệu xây dựng khác...

Đánh giá về vai trò của đất, trong tác phẩm của mình, Karl Marx đã viết: “Đất là

mẹ, sức lao động là cha, sản sinh ra mọi của cải vật chất”1

Đất đai là yếu tố cơ bản của môi trường sống. Đất đai còn là cơ sở để phát triển

các hệ sinh thái, là yếu tố hàng đầu của môi trường sống, là nơi duy trì sự sống của con

người và của sinh vật. Hội nghị các Bộ trưởng môi trường Châu Âu năm 1973 tại Luân

Đôn đã đánh giá: “Đất đai là một trong những của cải quý nhất của loài người, nó tạo

điều kiện cho sự sống của thực vật, động vật và con người trên trái đất”

2

Xem xét dưới góc độ chính trị - pháp lý, đất đai là bộ phận không thể tách rời của

lãnh thổ quốc gia gắn liền với chủ quyền quốc gia.

Một quốc gia được cấu thành bởi các yếu tố:

- Lãnh thổ (tạo nên bởi đất đai);

- Dân cư sinh sống;

- Chủ quyền (quyền lực độc lập);

- Quan hệ ngoại giao.

1 C.Mác – Ănghen, Tuyển tập, Tập 23, NXB. Sự thật, Hà Nội, 1979, tr189

2 Những quy định về quản lý sử dụng đất, NXB. Nông nghiệp, Hà Nội, 1980

6

Trong đó yếu tố lãnh thổ là cơ bản, quan trọng nhất. Không thể có quan niệm về

một quốc gia không có đất đai. Tôn trọng chủ quyền quốc gia trước hết là tôn trọng

lãnh thổ quốc gia. Vì vậy, đất đai được coi là yếu tố, dấu hiệu cơ bản nhất của một

quốc gia, một dân tộc, một cộng đồng.

Đất đai là một trong những yếu tố cấu thành nên lãnh thổ quốc gia. Cho nên, xâm

phạm đất đai là xâm phạm lãnh thổ và chủ quyền quốc gia. Đối với mỗi quốc gia, nhà

nước là đại diện cho chủ quyền của quốc gia đó, để bảo vệ cho chủ quyền đó nhà nước

luôn phải thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ đất đai khỏi sự xâm phạm từ bên ngoài.

Rõ ràng, đất đai có vai trò hết sức quan trọng. Trong lịch sử, đất đai là đối tượng

tranh chấp của các cuộc cách mạng xã hội, các cuộc chiến tranh, các tham vọng về

lãnh thổ…

Ở nước ta, ngay sau khi cách mạng tháng Tám thành công, nhà nước đã ban hành

nhiều sắc lệnh, đạo luật để quản lý đất đai, hạn chế sự bóc lột của thực dân, đế quốc

đối với nhân dân ta. Ngay cả khi cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp chưa hoàn

thành, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã ban hành “Luật cải cách ruộng

đất”3 ngày 04/12/1953 nhằm từng bước xoá bỏ sự bóc lột của thực dân phong kiến về

đất đai đối với nhân dân ta. Từ sáu hình thức sở hữu cơ bản: Sở hữu của thực dân

Pháp, sở hữu của địa chủ, sở hữu của quan lại quý tộc phong kiến, sở hữu của tầng lớp

phú nông, sở hữu của tư sản và sở hữu nhỏ của nông dân, nhà nước chỉ thừa nhận hai

hình thức sở hữu chính là: sở hữu nhà nước và sở hữu ruộng đất của người nông dân.4

Tuy giữ vai trò quan trọng như vậy nhưng đất đai chỉ phát huy được vai trò vốn có

của nó dưới sự tác động tích cực của con người một cách thường xuyên. Ngược lại đất

3 Tháng 12 năm 1953, Quốc hội Việt Nam Dân chủ Cộng hòa nhóm họp và thông qua Dự luật Cải cách ruộng

đất 197/HL. Chủ tịch Hồ Chí Minh phê chuẩn và chính thức ban hành bộ luật này vào ngày 19 tháng 12 năm

1953 để kỷ niệm ngày Toàn quốc Kháng chiến, mang tên "Luật Cải cách Ruộng đất". Đồng thời điểm này, Ủy

ban Chấp hành Trung ương Đảng Lao động Việt Nam và Đại hội Toàn quốc Đảng Lao động Việt Nam cũng họp

và tổ chức chuẩn bị thi hành cải cách ruộng đất sâu rộng trên toàn lãnh thổ. Đảng cũn g chỉ định một ủy ban

lãnh đạo chương trình cải cách ruộng đất và hoạch định tiến trình cải cách ruộng đất.

4

Sau khi ban hành Luật cải cách ruộng đất, trên miền Bắc thực hiện chương trình “Cải cách ruộng đất”,đây là

chương trình nhằm xóa bỏ văn hóa phong kiến, tiêu diệt các thành phần bị xem là "bóc lột", "phản quốc" ( theo

Pháp, chống lại đất nước), “phản động” (chống lại chính quyền) như địa chủ, Việt gian, cường hào, các đảng

đối lập... được Đảng Lao động Việt Nam và Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thực hiện vào những năm

1953–1956. Cải cách ruộng đất tịch thu tài sản, đất đai của những người này và chia cho bần nông, cố nông;

đồng thời tiến hành đấu tố và xử tội họ. Cải cách ruộng đất đi kèm với phong trào chỉnh đốn Đảng lúc đó.

Đây là một trong những phương cách chính yếu mà những người theo chủ nghĩa cộng sản nghĩ rằng phải thực

hiện để lập lại công bằng xã hội, đồng thời thiết lập nền chuyên chính vô sản nhằm tiến lên chủ nghĩa xã hội một

cách nhanh chóng. Trong bản Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản (Manifesto), Karl Marx đã tuyên bố: "cách mạng

ruộng đất là điều kiện để giải phóng dân tộc". Dựa theo mô hình "thổ địa cải cách" của Trung Quốc (1946–

1949), cuộc cải cách ruộng đất ở miền Bắc được tổ chức với tinh thần đấu tranh giai cấp triệt để với sự cố vấn

trực tiếp của các cán bộ đến từ Trung Quốc. Sau 3 năm tiến hành, cuộc cải cách đã phân chia lại ruộng đất

công bằng cho đa số nông dân miền Bắc, xóa bỏ giai cấp địa chủ phong kiến. Tuy nhiên, việc áp đặt giáo điều

các biện pháp dập khuôn từ cải cách ruộng đất của Trung Quốc đã gây ra nhiều phương hại và tổn thất. Cuộc

cải cách và đấu tố này đã gây ra không khí căng thẳng tại nông thôn miền Bắc lúc ấy, gây tác hại đến sự đoàn

kết dân tộc của người Việt, ảnh hưởng tới niềm tin của một số tầng lớp nhân dân với Đảng Lao Động Việt Nam.

Suốt 1 năm sau đó, chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã phải tổ chức chiến dịch nhận khuyết điểm và sửa

sai, phục hồi danh dự và tài sản cho các trường hợp oan sai, cũng như cách chức nhiều cán bộ cấp cao chịu

trách nhiệm về những sai lầm này.

7

đai sẽ không phát huy được vai trò của nó nếu bị con người tác động một cách tiêu

cực. Các điều kiện đó và hình thức tác động như thế nào lại phụ thuộc vào bản chất

của mỗi chế độ kinh tế xã hội.

Nhà nước ta đang trong tiến trình quá độ lên chủ nghĩa xã hội, việc khai thác sử

dụng các nguồn tài nguyên trong đó có đất đai phải đảm bảo nguyên tắc phục vụ cho

lợi ích của toàn xã hội. Vì thế việc quản lý và sử dụng tốt đất đai là nhiệm vụ của toàn

xã hội mà trước hết là của nhà nước. Chỉ có nhà nước mới có đủ khả năng và điều kiện

để quản lý đất đai một cách thống nhất và có hiệu quả.

1.1.2. Khái niệm luật đất đai

Như nhiều ngành luật của Việt Nam được gọi tên giống như văn bản quan trọng

tạo thành ngành luật ấy, ví dụ ngành luật dân sự có Bộ luật dân sự là nguồn cơ bản,

ngành luật hình sự có Bộ luật hình sự. Trong việc phân chia và gọi tên ngành luật ở

Việt Nam, hầu hết đều được gọi theo tên văn bản nguồn quan trọng của ngành luật đó.

Ngành luật đất đai là một trường hợp như vậy, vừa là ngành luật vừa có văn bản nguồn

quan trọng là luật đất đai.

Như vậy, khi nói về “Luật đất đai” cần phải hiểu theo hai nghĩa, nghĩa thứ nhất là

một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam và nghĩa thứ hai là văn bản

luật được Quốc hội thông qua.

1.1.2.1. Ngành luật đất đai

Ngành luật bao gồm “hệ thống các quy phạm pháp luật có đặc tính chung giống

để điều chỉnh các quan hệ xã hội cùng loại trong một lĩnh vực nhất định của đời sống

xã hội”.

5 Theo cách phân chia truyền thống, để xác định tính chất, nội dung và phạm

vi điều chỉnh của mỗi ngành luật là phải dựa trên hai căn cứ là đối tượng điều chỉnh và

phương pháp điều chỉnh của ngành luật ấy. Tuy nhiên, trên thực tế, việc xác định đối

tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh để phân định các ngành luật là vấn đề

phức tạp, vì nhiều khi không thể tìm ra điểm tương đồng giữa ngành luật và loại quan

hệ xã hội được điều chỉnh. Ở mức độ tương đối, mỗi ngành luật có đối tượng điều

chỉnh và phương pháp điều chỉnh riêng. Ngành luật đất đai điều chỉnh nhóm quan hệ

xã hội chuyên biệt, được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh và các chủ thể

tham gia vào quan hệ đất đai được nước dùng pháp luật tác động tới cách xử sự của họ

với các cách thức, biện pháp khác nhau.

Qua mỗi giai đoạn lịch sử, các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp

1992 đã có những quy định khác nhau về vấn đề sở hữu đất đai từ đó để xác lập chếđộ

quản lý và sử dụng đất. Nếu như Hiến pháp 1946 ghi nhận và xác lập nhiều hình thức

sở hữu về đất đai, sau đó qua Luật cải cách ruộng đất năm 1953 còn lại hai hình thức

sở hữu chủ yếu là sở hữu nhà nước và sở hữu của người nông dân, thì Hiến pháp 1959

5 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, 2008.

8

tuyên ngôn cho ba hình thức sở hữu về đất đai là: sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và

sở hữu tư nhân về đất đai. Đến Hiến pháp 1980 và đặc biệt là Hiến pháp 1992, chế độ

sở hữu đất đai được quy định lại hoàn toàn mới: Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

Như vậy, nếu như trước năm 1980 còn nhiều hình thức sở hữu về đất đai tạo nên

sự đặc trưng trong quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quan liêu bao cấp, thì sau

Hiến pháp 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duy nhất đôi với đất đai là

sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chuyển từ giai đoạn nền kinh tế tập trung hoá

cao độ sang nền kinh tế thị trường có điều tiết, tạo thành sự đặc trưng trong quan hệ

đất đai dưới tác động của các quy luật kinh tế thị trường.

Quan hệ đất đai hiện nay không thể hiện môi quan hệ truyền thống giữa các chủ

sở hữu đất đai với nhau mà được xác lập trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân đôi với đất

đai. Nói một cách khác, các quan hệ này xác định trách nhiệm và quyền hạn của nhà

nước trong vai trò người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thông nhất quản lý

đất đai. Từ vai trò và trách nhiệm đó, nhà nước không ngừng quan tâm đến việc bảo

vệ, giữ gìn, phát triển một cách bền vững nguồn tài nguyên đất đai cho hiện tại và

tương lai. Với đặc trưng cơ bản là xác lập cho được người chủ sử dụng đất cụ thể

nhằm tránh tình trạng vô chủ trong quan hệ đất đai như trước đây, việc chuyển giao

quyền sử dụng cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân là thiên chức cơ bản trong hoạt

động của nhà nước phù hợp với vai trò là người đại diện chủ sở hữu và người quản lý.

Quan hệ đất đai ở Việt Nam trên nền tảng đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà nhà nước

là người đại diện chủ sở hữu được thiết kế có sự tách bạch giữa quyền sở hữu và quyền

sử dụng đất. Vì vậy, quan hệ đất đai đó xuất phát từ quan hệ mang tính quyền lực, thể

hiện quyền lực đó thông qua vai trò hệ thông các cơ quan nhà nước trong việc tổ chức,

quản lý đất đai, đồng thơi không chỉ là quan hệ quản lý mà thông qua đó địa vị của

người sử dụng đất được đánh giá đúng vị trí góp phần làm đa dạng quan hệ sử dụng,

làm thay đổi căn bản nếp nghĩ và cách làm của người sử dụng khi được nhà nước giao

đất, cho thuê đất sử dụng ổn định và lâu dài. Quá trình hợp tác giữa người sử dụng đất

với nhau trên cơ sở sự bảo hộ của nhà nước khi thực hiện đầy đủ các quyền của người

sử dụng là yếu tố linh hoạt nhất và đa dạng nhất trong quan hệ đất đai.

Như vậy, ngành luật đất đai là ngành luật trong hệ thống pháp luật của nhà nước

ta, gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ đất đai trên cơ

sở chế độ sở hữu toàn dân, hình thành trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định đoạt

đất đai, nhằm sử dụng đất đai có hiệu quả vì lợi ích của nhà nước và người sử dụng.

1.1.2.2. Các văn bản luật đất đai

Luật đất đai với tính cách là một văn bản luật do Quốc hội ban hành là một trong

các văn bản pháp luật về đất đai, nhưng là văn bản quan trọng bậc nhất trong sô các

văn bản pháp luật về đất đai.

Quá trình xây dựng các văn bản Luật đất đai trải qua một thời gian rất dài. Bắt

9

đầu từ năm 1972, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã có Nghị quyết giao cho Chính phủ

chỉ đạo việc xây dựng các dự thảo Luật đất đai. Đã có rất nhiều dự thảo được đưa từ

năm 1972 đến năm 1980. Song, với hành cảnh thực tiễn lúc bấy giờ, các dự thảo dự

án luật chưa đáp ứng được trước tình hình mới khi cả nước đi lên xây dựng chủ nghĩa

xã hội. Vì vậy, đến đầu thập niên tám mươi chúng ta đã chuyển sang xây dựng các

dự thảo Pháp lệnh về đất đai thay thế cho các ý tưởng ban đầu. Tuy nhiên, cuối cùng

nhiều dự thảo Pháp lệnh được xây dựng nhưng cũng không được thông qua.

Đứng trước những yêu cầu về kinh tế, chính trị, xã hôi lúc bấy giờ và trước yêu

cầu quản lý đất đai một cách toàn diện bằng pháp luật, nhà nước lại có chủ trương

xây dựng các dự thảo Luật đất đai từ năm 1987. Qua nhiều lần chỉnh lý, sửa đổi, tiếp

thu ý kiến từ cuộc trưng cầu dân ý cho dự thảo luật quan trọng này, ngày 29/12/1987

văn bản Luật đất đai đầu tiên của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ra

đời và được Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố ngày 8/1/1988. Vì vậy,

Luật đất đai đầu tiên gọi là Luật đất đai năm 1987.

Văn bản luật này ra đời đánh dấu một thời kỳ mới của nhà nước ta trong việc

quản lý đất đai bằng quy hoạch và pháp luật. Tuy nhiên là văn bản luật được thông

qua ở thời kỳ chuyển tiếp từ chế độ tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị

trường, Luật đất đai năm 1987 vẫn còn mang nặng các dấu ấn của cơ chế cũ, chưa

xác định đầy đủ các quan hệ đất đai theo cơ chế mới và bộc lộ nhiều khiếm khuyết.

Vì vậy, sau khi đánh giá, tổng kết việc thực thi Luật đất đai sau năm năm thực hiện,

Nhà nước ta đã xây dựng văn bản mới thay thế cho Luật đất đai năm 1987.

Luật đất đai thứ hai được Quốc hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu lực

chính thức từ ngày 15/10/1993 là đạo luật quan trọng góp phần điều chỉnh các quan

hệ đất đai phù hợp với cơ chế mới. Luật đất đai này điều chỉnh các quan hệ đất đai

theo cơ chế thị trường, xoá bỏ tình trạng vô chủ trong quan hệ sử dụng đất, xác lập

các quyền năng cụ thể cho người sử dụng đất.

Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế-xã hội, các quan

hệ đất đai không ngừng vận động trong nền kinh tế thị trường đã khiến các quy định

được dự liệu trong Luật đất đai năm 1993 có những vấn đề không còn phù hợp. Vì

vậy, từ tháng 11/1996 Nhà nước ta đã có chủ trương sửa đổi một sô quy định không

phù hợp nhằm thực thi luật được tôt hơn. Đên ngày 2/12/1998 Luật sửa đổi bổ sung

một số điều của Luật đất đai năm 1993 đã được Quốc hội khoá X kỳ họp thứ 4 thông

qua. Luật này được gọi tắt là Luật đất đai sửa đổi, bổ sung năm 199S và nội dung

chủ yếu nhằm luật hoá các quyền năng của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng

đất, đồng thơi xác định rõ các hình thức giao đất và cho thuê đất để làm căn cứ quy

định các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất.

Phải thừa nhận rằng, Luật đất đai 1993 về cơ bản đã phù hợp với thực tiễn cuộc

sống, song trong hoàn cảnh thực tế lúc đó, việc sửa đổi chưa thể khoả lấp được

10

những bất cập hiệnnay trong quản lý và sử dụng đất, đặc biệt là các nội dung quản lý

Nhà nước về đất đai hầu như không thay đổi, chưa được chú ý đúng mức để sửa đổi

các quy phạm này. Vì vậy, kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá X đã thông qua việc sửa đổi

lần thứ hai tập trung vào việc hoàn thiện chế độ quản lý Nhà nước về đất đai, góp

phần cải cách thủ tục hành chính trong giao đất, cho thuê đất, phân công, phân cấp

trong quản lý đất đai. Văn bản luật này được gọi tắt là Luật đất đai sửa đổi, bổ sung

năm 2001 và có hiệu lực chính thức từ ngày 1/10/2001.

Các Luật đất đai nêu trên đã góp phần to lớn trong việc khai thác quỹ đất, việc

quản lý đất đai đã đi vào nề nếp tạo sự tăng trưởng ổn định của nền kinh tế và nâng

cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên, việc xây dựng hệ thống

pháp luật đất đai trong thời gian qua cũng như việc sửa bổ sung nhiều lần như vậy

chứng tỏ hệ thống pháp luật của chúng ta có tính chắp vá, không đồng bộ, nhiều quy

định tỏ ra lạc hậu so với thời cuộc và gây khó khăn cho quá trình áp dụng. Vì vậy

việc xây dựng một Luật đất đai mới để thay thế Luật đất đai năm 1993 và các Luật

đất đai sửa đổi bổ sung là rất cần thiết.

Trên tinh thần đó, quá trình xây dựng các dự thảo của Luật đất đai mới rất công

phu, qua nhiều lần chỉnh sửa và lấy ý kiến nhân dân rộng rãi trong cả nước từ ngày

01/8 đến 20/9/2003 và ngày 26/11/2003 Quốc hội khoá XI kỳ họp thứ 4 của nước

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua toàn văn Luật đất đai mới với 7

chương và 146 điều, gọi là Luật đất đai năm 2003. Luật đất đai này có hiệu lực thi

hành kể từ ngày 1/7/2004, nhằm đáp ứng một giai đoạn phát triển mới của đất nước,

đó là thơi kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước. Vậy, các quan

điểm để chỉ đạo xây dựng Luật đất đai năm 2003 là gì, chúng ta cần nghiên cứu 3

vấn đề sau:

Thứ nhất, Luật đất đai năm 2003 là sự thể chế hoá những quan điểm cơ bản về

chính sách và pháp luật đất đai trong thơi kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá

đất nước được đề cập tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương

Đảng cộng sản Việt Nam khoá IX. Đây là một văn kiện của Đảng đề cập một cách

toàn diện những quan điểm cơ bản về xây dựng chính sách và pháp luật đất đai trong

giai đoạn mới. Luật đất đai năm 2003 là sự thể chế hoá đương lối chính sách của

Đảng về vấn đề đất đai.

Thứ hai, việc xây dựng Luật đất đai năm 2003 dựa trên nền tảng đất đai thuộc sở

hữu toàn dân mà Nhà nước trong vai trò là người đại diện chủ sở hữu và người thống

nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước.

Thứ ba, trên cơ sở kế thừa và phát triển các Luật đất đai trước đây, Luật đất đai

năm 2003 góp phần pháp điển hoá hệ thống pháp luật đất đai với tinh thần giảm thiểu

tôi đa những văn bản hướng dẫn dưới luật khiến cho hệ thống pháp luật đất đai trước

đây vô cùng phức tạp, nhiều tầng nấc và kém hiệu quả. Trong văn bản luật này,

11

nhiều quy định của Chính phủ và các bộ ngành qua thực tế đã phù hợp với cuộc sông

được chính thức luật hoá, vừa nâng cao tính pháp lý của quy định vừa giảm thiểu các

quy định không cần thiết để một Luật đất đai hoàn chỉnh có hiệu lực và hiệu quả cao.

Qua gần 10 năm thi hành, Luật đất đai năm 2003 đã phát huy khá tốt vai trò ổn

định các mối quan hệ về đất đai. Tuy nhiên, nó cũng đã bộc lộ những hạn chế nhất

định, dẫn đến việc thực thi pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập, ảnh hưởng không

tốt đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Do vậy, cần thiết phải ban

hành Luật đất đai mới thay thế Luật đất đai năm 2003.

Vì vậy, Ngày 29/11/2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 2013, Luật

này có hiệu lực kể từ 01/7/2014. So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm

2013 có 14 chương với 212 điều, tăng 7 chương và 66 điều, đã khắc phục, giải quyết

được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật đất đai năm

2003. Đây là đạo luật quan trọng, có tác động sâu rộng đến chính trị, kinh tế, xã hội

của đất nước, thu hút được sự quan tâm rộng rãi của nhân dân.

Luật đất đai năm 2013, một mặt, vừa tiếp tục kế thừa, luật hóa những quy định

còn phù hợp đã và đang đi vào cuộc sống của Luật Đất đai năm 2003, nhưng đồng

thời đã sửa đổi, bổ sung một số quy định định mới nhằm tháo gỡ những hạn chế, bất

cập của Luật đất đai năm 2003. Mặt khác, Luật đất đai năm 2013 tiếp tục thể chế hoá

các quan điểm của đảng về đổi mới chính sách, pháp luật đất đai được đề cập trong

Nghị quyết 26-NQ/TW của Ban chấp hành trung ương Đảng khoá IX và những

quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19/NQ-TW Hội nghị lần 6 Ban

Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về

đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến

năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.

1.3. Đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh

1.3.1. Đối tượng điều chỉnh

Phạm vi và đối tượng điều chỉnh của một ngành luật là căn cứ cơ bản để phân

biệt các ngành luật với nhau, và là yếu tố để đánh giá tính hiệu quả của việc điều

chỉnh luật trên thực tế. Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật nói chung là nhóm

các quan hệ xã hội cùng loại được các quy phạm pháp luật của ngành luật đó điều

chỉnh.

Như vậy, đối tượng điều chỉnh của ngành luật đất đai là nhóm các quan hệ đất

đai phát sinh một cách trực tiếp trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định đoạt

đất đai được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh và có hiệu lực trên thực tế.

Ví dụ: Khi được nhà nước giao đất, người sử dụng đất trực tiếp thiết lập quan

hệ pháp luật đất đai với nhà nước hoặc khi nhà nước thu hồi đất nhà nước chấm dứt

quan hệ pháp luật đất đai với người sử dụng.

12

Như vậy, có thể thấy đối tượng điều chỉnh của ngành luật đất đai có những đặc

điểm sau:

- Quan hệ đất đai là quan hệ tài sản nhưng không nằm trong sự điều chỉnh của

các quy phạm pháp luật dân sự. Khác với các tài sản thông thường khác, đất không

phải do con người tạo ra, nó là tài nguyên vô giá nhưng lại có hạn, vì vậy không

được lưu thông như các hàng hoá thông thường. Cho nên nhà nước ta đã thừa nhận

đất đai là hàng hoá đặc biệt nhằm định hướng cho các quan hệ này vận động phù

hợp với cơ chế thị trường.

- Do tầm quan trọng đặc biệt nên việc quản lý và sử dụng đất chịu sự chi phối

của nhiều yếu tố như yếu tố dân sự (đất được coi như là tư liệu sinh hoạt nhằm thoả

mãn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân); yếu tố kinh tế (đất là tư liệu sản xuất chính của nhiều

ngành, là địa bàn cho quá trình sản xuất…); yếu tố chính trị pháp lý (đất đai là lãnh thổ

quốc gia); yếu tố hành chính (đất đai là đối tượng, là chủ thể của hoạt động quản lý nhà

nước của các cơ quan hành chính)…

Như vậy, ngành luật đất đai có đối tượng điều chỉnh riêng, vì các quan hệ được

điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật đất đai là các quan hệ đặc thù không thể do

bất cứ quy phạm pháp luật của ngành luật khác điều chỉnh.

Căn cứ vào chủ thể tham gia vào quan hệ đất đai và loại đất được quản lý và sử dụng,

đối tượng điều chỉnh của ngành Luật đất đai được xác định thành các nhóm sau đây:

Nhóm I. Các quan hệ đất đai phát sinh trong quá trình quản lý Nhà nước đối

với đất đai.

Là người đại diện chủ sở hữu đồng thời là người thống nhất quản lý đất đai

theo quy hoạch và pháp luật, Nhà nước xây dựng bộ máy các cơ quan có thẩm

quyền hành chính và chuyên ngành nhằm thực thi các nội dung cụ thể của quản lý

Nhà nước về đất đai. Vì vậy, trong Luật đất đai năm 2003, Nhà nước đã được cụ

thể hoá với vai trò thực hiện quyền định đoạt của người đại diện chủ sở hữu và

phân công phân cấp giữa từng hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước, cơ quan hành

chính Nhà nước và cơ quan có thẩm quyền về chuyên môn để thực hiện vai trò người

đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

Nhóm II. Các quan hệ đất đai phát sinh trong quá trình sử dụng đất của tổ

chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất.

Các tổ chức trong nước là một trong các chủ thể sử dụng đất được Nhà nước

cho phép sử dụng đất dưới các hình thức pháp lý chủ yếu là giao đất và cho thuê

đất. Các tổ chức này được Nhà nước bảo hộ các quyền và lợi ích hợp pháp, nhưng

trong quá trình khai thác, sử dụng phải trên cơ sở quy hoạch và kế hoạch sử dụng

đất được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, căn cứ vào dự án đầu tư và

trình tự thủ tục về giao đất, cho thuê đất.

13

Nhóm III. Các quan hệ đất đai phát sinh trong quá trình sử dụng đất của tổ

chức, cá nhân nước ngoài người Việt Nam định cư ở nước ngoài tại Việt Nam.

Hình thức pháp lý mà tổ chức, cá nhân nước ngoài được sử dụng đất tại Việt

Nam là thuê đất, riêng đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài có thể lựa

chọn hình thức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất khi thực hiện các

dự án đầu tư. Việc sử dụng đó được phân định thành các mục đích khác nhau như

xây dựng các công trình ngoại giao, văn phòng đại diện của các tổ chức quốc tế tại

Việt Nam và đầu tư vào Việt Nam theo quy định của Luật đầu tư nước ngoài tại

Việt Nam. Như vậy, việc thuê đất nhằm các mục đích khác nhau, thơi hạn thuê

khác nhau, nhu cầu sử dụng cũng khác nhau cho nên Nhà nước cần quy định một

cách chặt chẽ các trình tự thủ tục cho thuê đất, các nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân

nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam đồng thời bảo hộ các quyền lợi cần thiết cho

họ, đặc biệt khuyến khích các tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định

cư ở nước ngoài đầu tư trực tiếp vào Việt Nam.

Nhóm IV. Các quan hệ đất đai phát sinh trong quá trình sử dụng đất của hộ gia

đình, cá nhân khi thực hiện các giao dịch dân sự về đất đai.

Với hơn 12 triệu hộ nông dân có thể khẳng định rằng, đây là nhóm chủ thể

đông đảo nhất tham gia vào quan hệ sử dụng đất. Việc xác lập các quyền cụ thể của

hộ gia đình, cá nhân trong Luật đất đai năm 1993 và hiện nay trong Luật đất đai

năm 2003 là nền tảng pháp lý cho việc thực hiện các giao dịch dân sự về đất đai.

Thực tế chỉ ra rằng, nhu cầu sử dụng đất không chỉ nhằm mục đích khai thác tối đa

các lợi ích vốn có của đất, mà trong khai thác và sử dụng, việc xác lập các quyền về

chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thừa kế, thế" chấp,

bảo lãnh và góp vốn liên doanh là mong đợi tất yếu của hàng triệu hộ gia đình và cá

nhân sử dụng đất. Vì vậy, pháp luật đất đai xây dựng hành lang pháp lý cho việc

mở rộng tối đa các quyền năng của hộ gia đình, cá nhân đồng thời cho phép họ

được thực hiện đầy đủ các giao dịch dân sự về đất đai theo một trình tự, thủ tục

chặt chẽ phù hợp với nhu cầu chuyển dịch và tích tụ đất đai trong nền kinh tế hàng

hoá có điều tiết từ phía Nhà nước.

Nhóm V. Các quan hệ đất đai phát sinh trong quá trình khai thác sử dụng các

nhóm đất nông nghiệp, phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng.

Quá trình khai thác sử dụng các loại đất nói trên do nhiều chủ thể khác nhau

thực hiện. Mỗi một loại đất khác nhau trong quá trình sử dụng đều có đặc điểm

riêng. Vì vậy, khi cho phép tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất, Nhà nước

phân loại, quy định cụ thể từng chế độ pháp lý để thực hiện các biện pháp quản lý,

công nhận các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ sử dụng, nhằm đảm bảo một

cách thống nhất hài hoà lợi ích Nhà nước và từng chủ sử dụng cụ thể.

14

Lưu ý rằng, trên thực tế có rất nhiều các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình

con người trực tiếp chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai nhưng lại không do ngành

luật đất đai điều chỉnh.

Ví dụ 1: Quan hệ trực tiếp giữa người sử dụng đất được nhà nước giao đất với nhà

nước là quan hệ đất đai, nhưng khi người sử dụng đất chuyển quyền sử dụng đất cho

nhau thông qua hợp đồng thì đó lại là quan hệ dân sự. Bởi vì quyền sử dụng đất là

quyền tài sản đặc biệt, quyền này được trao đổi, chuyển dịch trong giao dịch dân sự, vì

vậy quan hệ chuyển quyền sử dụng đất thuộc sự điều chỉnh của ngành luật dân sự.

Ví dụ 2: Những quan hệ phát sinh từ việc tranh chấp địa giới hành chính liên quan

tới quyền sử dụng đất của các đơn vị hành chính mặc dù là quan hệ đất đai nhưng nó

phát sinh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước và không do ngành luật đất đai điều

chỉnh mà căn cứ vào thẩm quyền phân vạch địa giới của Quốc hội và Chính phủ trên

cơ sở Hiến pháp.

Ví dụ 3: Các quan hệ tranh chấp về các vùng đất thuộc lãnh thổ quốc gia giữa các nước

với nhau chịu sự điều chỉnh bởi các quy định của luật quốc tế và các thông lệ quốc tế.

Ví dụ 4: Các hành vi vi phạm chế độ quản lý và bảo vệ đất đai được quy định

trong Bộ luật hình sự sẽ do ngành luật hình sự điều chỉnh vì đây là các quan hệ xã hội

được quy phạm pháp luật hình sự bảo vệ, mặc dù đây cũng là một dạng của quan hệ

đất đai phát sinh trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất.

1.3.2. Phương pháp điều chỉnh

Mỗi ngành luật đều có nhóm quan hệ xã hội chuyên biệt thuộc phạm vi điều chỉnh

của nó. Tương ứng với mỗi nhóm quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của từng

ngành luật, nhà nước sẽ có những cách xử sự hay tác động riêng đối với các quan hệ

xã hội đó, tức là nhà nước dùng pháp luật tác động vào các xử sự của các chủ thể tham

gia quan hệ pháp luật.

Vì thế phương pháp điều chỉnh của ngành luật đất đai là cách thức mà nhà nước

dùng pháp luật tác động vào cách xử sự của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp

luật đất đai. Hay nói một cách khác, phương pháp điều chỉnh là cách thức và biện pháp

nhà nước tác động lên các quan hệ đất đai làm cho các quan hệ này phát sinh, thay đổi,

chấm dứt theo ý chí của Nhà nước.

Ngành luật đất đai sử dụng hai phương pháp điều chỉnh:

1.3.2.1. Phương pháp hành chính - mệnh lệnh

Phương pháp này được sử dụng trong luật đất đai nhằm điều chỉnh các quan hệ xã

hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý đất đai giữa các cơ quan quản lý nhà nước về đất

đai theo ngành dọc và giữa các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai đối với người sử

dụng đất trong các trường hợp như giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất…Đặc điểm của

phương pháp này thể hiện ở chỗ, các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật không có

15

sự bình đẳng về địa vị pháp lý. Một bên trong quan hệ này là các cơ quan Nhà nước có

thẩm quyền nhân danh Nhà nước thực thi quyền lực Nhà nước. Vì vậy, các chủ thể có

quyền và nghĩa vụ phải thực hiện các chỉ thị, mệnh lệnh và nhiệm vụ được giao của

các cơ quan nhân danh Nhà nước, họ không có quyền thoả thuận với cơ quan Nhà

nước và phải thực hiện các phán quyết đơn phương từ phía Nhà nước.

Quan hệ pháp luật đất đai được hình thành thông qua việc nhà nước cho phép các

tổ chức, cá nhân, công dân, hộ gia đình được sử dụng đất. Mọi trường hợp sử dụng đất

đều phải được sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua các quyết

định giao đất, cho thuê đất hay cho phép chuyển quyền sử dụng đất sau khi đã làm đầy

đủ thủ tục về chuyển quyền. Mặt khác, khi nhà nước cần sử dụng đất đã giao cho

người sử dụng đất để sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch hay sử dụng đất vào mục

đích an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng… thì nhà nước có quyền quyết định thu

hồi lại đất. Như vậy quan hệ đất đai giữa người sử dụng đất với nhà nước sẽ chấm dứt

thông qua quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Nhưng mối quan hệ đó thể hiện sự ràng buộc giữa các quyết định của nhà nước

với người sử dụng đất, không có sự bình đẳng về mặt pháp lý. nhà nước với tư cách là

chủ sở hữu, người quản lý có trách nhiệm yêu cầu người sử dụng đất phải tuân theo

các quyết định mang tính mệnh lệnh của mình.

Phương pháp mệnh lệnh được thể hiện rõ thông qua một số trường hợp:

- Quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy

định của Luật đất đai năm 2013;

- Quyết định thu hồi đất;

- Quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

- Quyết định cho phép chuyển quyền sử dụng đất;

- Quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại tố cáo về đất đai;

- Quyết định xử lý kỷ luật đối với người có hành vi vi phạm chế độ quản lý nhà

nước về đất đai.

Các quyết định nêu trên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền buộc người sử dụng

đất phải triệt để tuân theo, người sử dụng đất không thể thoả thuận với nhà nước trong

việc quản lý nhà nước về đất đai.

So với phương pháp hành chính - mệnh lệnh được sử dụng trong ngành luật hành

chính thì phương pháp hành chính - mệnh lệnh sử dụng trong ngành luật đất đai có

điểm khác.

Luật hành chính điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tổ

chức bộ máy các cơ quan nhà nước và mối quan hệ giữa các cơ quan này phát sinh chủ

yếu theo chiều dọc, đây là các quan hệ mang tính chất hành chính thuần tuý thể hiện tính