Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Chuyên ngành : LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Mã số : 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN CẢNH HỢP

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019

LỜI CAM ĐOAN

Đề tài “VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA

PHƯƠNG” là công trình do tác giả tìm hiểu, nghiên cứu. Những nội dung và các ý

tưởng của các tác giả khác trong các tài liệu tham khảo đều được trích dẫn theo đúng

quy định. Các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung thực, khách

quan và chưa từng sử dụng để bảo vệ ở bất kỳ học vị nào.

TP.Hồ Chí Minh, ngày tháng 11 năm 2019

Tác giả luận án

Nguyễn Thị Ngọc Mai

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

STT VIẾT ĐẦY ĐỦ VIẾT TẮT

1. Chính quyền địa phương CQĐP

2. Hội đồng nhân dân HĐND

3. Ủy ban nhân dân UBND

4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội UBTVQH

5. Quy phạm pháp luật QPPL

6. Văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL

7.

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

năm 2003

Luật 2003

8. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 Luật 1996

9.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004

Luật 2004

10. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Luật 2008

11. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Luật 2015

12. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Luật TCCQĐP

13.

Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính

phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Nghị định

34/2016/NĐ-CP

14. Nhà xuất bản Chính trị quốc gia NXB.CTQG

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ………………………………………………………………………………….1

1. Tính cấp thiết của đề tài ……………………………………………………………... 1

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án …………………………………...... 3

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu …………………………………………………….4

4. Những điểm mới của luận án ........................................................................................5

5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án …………………………............………..6

6. Kết cấu của luận án …………………………………………………………………....6

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA

LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU …................................................................7

1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu ............................................................................. 7

1.1. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ...............7

1.2. Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở

Việt Nam ..............................................................................................................................8

1.3. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn bản

quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài..........................................13

1.4. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................................... 16

2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu.............................................................18

2.1. Cơ sở lý thuyết.............................................................................................................18

2.2. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ........................................................19

3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu ...........................................................20

3.1. Giả thuyết nghiên cứu ………………………….. .........................................................20

3.2. Câu hỏi nghiên cứu .....................................................................................................20

CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ VÀ HÌNH THỨC VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ..........................21

1.1. Khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của chính quyền địa phương........................21

1.1.1. Vị trí, tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân ...................................................... 22

1.1.2. Vị trí, tính chất pháp lý của Ủy ban nhân dân ...........................................................23

1.1.3. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật – hình thức hoạt động mang tính

pháp lý của chính quyền địa phương ................................................................................. 27

1.2. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

............................................................................................................................................31

1.2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ......................31

1.2.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........................34

1.3. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ................39

1.3.1. Vai trò đối với quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương ..........................................39

1.3.2. Vai trò trong mối quan hệ với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà

nước ở trung ương ..............................................................................................................41

1.3.3. Vai trò trong mối quan hệ với nhân dân địa phương và đảm bảo quyền con người,

quyền công dân.................................................................................................................. 42

1.4. Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........ 43

1.4.1. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân .......................................................................... 43

1.4.2. Quyết định của Ủy ban nhân dân ..............................................................................51

1.4.3. Mối quan hệ giữa Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Quyết định của Ủy ban nhân

dân .....................................................................................................................................57

1.5. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về khái niệm, đặc điểm, hình thức văn bản

quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…................................................... 66

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1............................................................................................ 74

CHƯƠNG 2: THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP

LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ……………………………………… 75

2.1. Thủ tục xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……………… 75

2.1.1. Lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……………………... 75

2.1.2. Chuẩn bị dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân ………………………….…85

2.1.3. Trình dự thảo nghị quyết lên Hội đồng nhân dân ……………………………….100

2.1.4. Thảo luận và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ………………….….106

2.1.5. Truyền đạt nghị quyết của Hội đồng nhân dân đến đối tượng thực hiện ..…….. 108

2.2. Thủ tục xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân …………………109

2.2.1. Đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân ………………………………109

2.2.2. Chuẩn bị dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân ………………………………111

2.2.3. Trình dự thảo quyết định lên Ủy ban nhân dân …………………..………………119

2.2.4. Thảo luận và ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân ………………...........…120

2.2.5. Truyền đạt quyết định của Ủy ban nhân dân đến đối tượng thực hiện……………122

2.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành văn bản

quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương .................................................... 123

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2.......................................................................................... 134

CHƯƠNG 3: CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH

QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ HẬU QUẢ KHÔNG TUÂN THỦ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ………… 136

3.1. Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

…..................................................................................................................................…136

3.1.1. Yêu cầu về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa

phương ………………………………………………………………………….....……136

3.1.2. Yêu cầu về tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

………………………………………………………………………..…………………150

3.1.3. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương ……………………………………….................................159

3.1.4. Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…………....................…………165

3.2. Hậu quả pháp lý của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm

pháp luật của chính quyền địa phương ……………………………………………… 168

3.2.1. Các chế tài pháp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp và không

hợp lý của chính quyền địa phương…………………………..………....................…… 168

3.2.2. Nguyên tắc áp dụng các chế tài pháp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật không

hợp pháp của chính quyền địa phương ……………………………............…………… 179

3.2.3. Nguyên tắc áp dụng các chế tài đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp lý

của chính quyền địa phương ………………………………………............……………182

3.2.4. Xử lý xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương ………………………....................……………………… 185

3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật ………………………………………… 186

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3...........................................................................................190

DANH MỤC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

CÁC PHỤ LỤC

1. Phụ lục 1.1: Bảng thống kê số liệu ban hành văn bản của HĐND và UBND

2. Phụ lục 1.2: Khái niệm VBQPPL của một số nước trên thế giới

3. Phụ lục 1.3: Kết quả rà soát sơ bộ nội dung giao cho CQĐP quy định chi tiết và ban

hành các biện pháp, chính sách thi hành các luật được Quốc hội khóa XIV thông

qua tại kỳ họp thứ 2 đến kỳ họp thứ 6

4. Phụ lục 1.4: Thống kê số lượng VBQPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành

5. Phụ lục 1.5: Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nông thôn

6. Phụ lục 1.6: Danh mục các văn bản quy định chi tiết không đảm bảo tính khả thi,

tính thống nhất, đồng bộ

7. Phụ lục 2.1: Tổng hợp số liệu thống kê về hoạt động thẩm định VBQPPL tại các

cấp chính quyền địa phương

8. Phụ lục 2.2: Tổng hợp số liệu thống kê về pháp chế tại các địa phương

9. Phục lục 3.1: Số lượng VBQPPL ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một định hướng lớn và xuyên

suốt của Đảng và Nhà nước ta, đã được ghi nhận trong các Văn kiện của Đảng và pháp luật

của nhà nước trong các thời kỳ của cách mạng Việt Nam. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc

lần thứ XII của Đảng nhấn mạnh: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa do Đảng lãnh đạo”1

. Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có một hệ thống

pháp luật hoàn thiện cùng với tinh thần “thượng tôn pháp luật” của tất cả các chủ thể trong

xã hội, kể cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước.

Ở nước ta, chính quyền địa phương (CQĐP) là một chỉnh thể thống nhất, bao gồm

Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), là bộ phận hợp thành quan

trọng của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân. Các quyết định của các cơ quan

nhà nước này có tác động rất lớn đến đời sống hàng ngày của các cá nhân, tổ chức, giữ vai

trò quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cương tại địa phương cũng như phục vụ cho

công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế- xã hội. “Một nhà nước muốn mạnh cần có một

cái nền vững là CQĐP. Một nền thái bình thịnh trị trên cả nước chỉ có được khi ở từng

thôn, xã, huyện, tỉnh, người dân hài lòng với chính quyền”

2

. Và để thực hiện hiệu quả chức

năng, nhiệm vụ của mình, CQĐP có rất nhiều việc phải làm, trong đó có nhiệm vụ hết sức

quan trọng là ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như một công cụ chủ yếu

để quản lý tốt và phát triển bền vững.

Sự ra đời của Hiến pháp mới 2013 đã tạo ra một điểm nhấn rất quan trọng trong

nhận thức mới về mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. CQĐP mặc dù không độc

lập với chính quyền trung ương, vẫn chịu sự chi phối, quản lý của trung ương nhưng lần

đầu tiên nguyên tắc phân quyền giữa trung ương và địa phương đã được khẳng định mà

không dừng lại ở mức độ phân cấp quản lý như trước đây. Điều này đặt ra yêu cầu các

VBQPPL của CQĐP phải bám sát, thể hiện đầy đủ các quy định của hiến pháp, bảo đảm

tính pháp chế, pháp quyền trong xây dựng, thi hành pháp luật, ...3

.

Trong những năm gần đây, việc ban hành VBQPPL của CQĐP đã được thực hiện

tương đối có hiệu quả. Đa số các VBQPPL do CQĐP ban hành đã đáp ứng được những

yêu cầu đặt ra ở từng địa phương, góp phần không nhỏ vào những thành tựu về mọi mặt

của cả nước nói chung và của các địa phương nói riêng. Thủ tục xây dựng, ban hành được

thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật hiện hành, ngày càng đi vào nề nếp. Tuy

nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được thì công tác này cũng còn nhiều hạn chế, làm

1 Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà

Nội, tr.175

2Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, “Diễn đàn góp ý hai dự luật về chính quyền địa phương”, số 8/2003,

3 Bộ Tư pháp (2014), “Báo cáo số 69/BC- BTP ngày 18/3/2014 về các định hướng lớn xây dựng dự án Luật ban hành

VBQPPL”, tr.8

2

giảm sút hiệu quả hoạt động của CQĐP trong tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp và

pháp luật tại địa phương. Có thể nêu ra một số những hạn chế của pháp luật thể hiện trên

các khía cạnh sau:

Một là, ban hành các VBQPPL không đúng thẩm quyền; nội dung văn bản trái pháp

luật, không có tính khả thi. Một số địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nội dung

nào cấp huyện, cấp xã được ban hành bằng hình thức VBQPPLtheo quy định của Luật Tổ

chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP); việc xác định hình thức văn bản

để bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã đã ban hành trước ngày Luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật 2015) có hiệu lực, ... Vẫn còn tình

trạng chép lại quy định trong các văn bản của Chính phủ, của Bộ, ngành trung ương, vừa

gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng4

.

Hai là, vẫn còn tình trạng VBQPPL do CQĐP ban hành không tuân thủ nghiêm

chỉnh quy định pháp luật về trình tự xây dựng, ban hành văn bản. Luật 2015 bổ sung quy

trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh (xây dựng, phân tích, đánh giá,

thẩm định, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo theo hướng tách bạch với quy trình

soạn thảo nghị quyết. Tuy nhiên, trong khi triển khai thực hiện quy định này, các địa

phương thường cho rằng phạm vi các nghị quyết cần phải lập đề nghị là chưa phù hợp vì

có những nghị quyết của HĐND chỉ chủ yếu quy định về các biện pháp tổ chức thi hành,

không làm phát sinh chính sách thì vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản. Bên cạnh đó,

pháp luật hiện hành chưa quy định việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL theo thủ tục rút

gọn: một số VBQPPL mà các chính sách đã rõ ràng, có thể tiến hành soạn thảo ngay nhưng

theo quy định của Luật 2015, việc xây dựng, ban hành văn bản đó vẫn phải thực hiện đầy

đủ quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản. Hoặc việc giao cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh

lý dự thảo nghị quyết mà mình đã thẩm tra sẽ khó bảo đảm tính khách quan, độc lập của

hoạt động thẩm tra; đồng thời quy định này không bảo đảm tính liên tục trong suốt quá

trình xây dựng dự thảo từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến giai đoạn chỉnh lý dự thảo. Đặc

biệt là hạn chế tính chủ động và trách nhiệm đến cùng của cơ quan trình dự thảo, ...

Ba là, chất lượng của VBQPPL của CQĐP được đánh giá chủ yếu ở hai khía cạnh:

hợp pháp và hợp lý. Trong thời gian qua, CQĐP các cấp đã có rất nhiều biện pháp để hạn

chế tình trạng các VBQPPL được ban hành còn chưa đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp

lý. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn nhiều văn bản được ban hành không đáp ứng được các

yêu cầu này và việc xử lý những văn bản khiếm khuyết đó chưa thực sự triệt để, ...

Những vướng mắc, bất cập trong thực tế nêu trên có nguyên nhân đến từ những hạn

chế của hệ thống pháp luật, khi các quy định của pháp luật chưa đảm bảo tính thống nhất,

4 Phương Thảo, Một số kết quả thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND

và UBND năm 2004, Trang Web. của Ban Nội chính trung ương, thứ Tư, 08/01/2014, [http://noichinh.vn/nghien-cuu￾trao-doi/201401/] (truy cập 20/3/2019)

3

đồng bộ; thẩm quyền ban hành chưa phù hợp: có quá nhiều chủ thể được ban hành VBQPPL

thậm chí là đến tận CQĐP cấp xã trong khi Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện được trao

nhiều nhiệm vụ quan trọng nhưng lại không có thẩm quyền ban hành VBQPPL; nhiều văn

bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương vi phạm pháp luật và điều này đã kéo theo các

VBQPPL do CQĐP ban hành vi phạm theo; có những VBQPPL do CQĐP ban hành chưa

tuân thủ đầy đủ những giai đoạn, những bước mà pháp luật đã quy định. Nhất là chưa lấy

ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL khi được ban hành, cũng

như chưa chú trọng việc lấy ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học ở địa phương;

pháp luật hiện hành đã quy định về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người

ban hành văn bản trái pháp luật, nhưng trên thực tế, hằng năm có hàng trăm VBQPPL vi

phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công

dân mà không có ai bị xử lý, nếu có cũng chỉ là phê bình, rút kinh nghiệm. Đây là một

trong những nguyên nhân rất quan trọng của tình trạng vi phạm pháp luật trong hoạt động

ban hành VBQPPL của CQĐP. Ở nước ta, cho đến nay, Tòa án không có quyền xét xử các

VBQPPL bị cho là trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá

nhân như quy định của nhiều nước trên thế giới. Và đây cũng là một trong những nguyên

nhân của các vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta không được

xử lý triệt để, ..v.v.

Những phân tích ở trên cho thấy, công tác quan trọng này của CQĐP phải tiếp tục

được đổi mới, hoàn thiện. Việc nghiên cứu một cách toàn diện về thẩm quyền, thủ tục cũng

như tính hợp pháp, tính hợp lý, xử lý VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết và đưa ra các

kiến nghị pháp luật để hoàn thiện là việc làm mang tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn,

góp phần đảm bảo “pháp luật vừa là công cụ để nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ

để nhân dân kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”5

. Nếu như thời gian trước đây có ý

kiến cho rằng xây dựng pháp luật đặt nặng mục đích “đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng

pháp luật” thì với sự phát triển của xã hội hiện nay, với nền kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa thì có lẽ mục đích đáp ứng yêu cầu của xã hội, phục vụ người dân phải

được ưu tiên hàng đầu6

. Vì vậy, nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành VBQPPL của

CQĐP cũng là một trong những yêu cầu cần phải đặt ra.

Với những lý do trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn: Văn bản quy phạm pháp

luật của chính quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận án là làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực

hiện pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP; về các yêu

5 Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Văn kiện Hội Nghị lần thứ mười Ban chấp hành trung ương khóa XI, Tài liệu lưu

hành nội bộ, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.62

6 Bộ Tư pháp và Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam (NLD), “Báo cáo khảo sát đánh giá thi hành Luật

ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Luật ban hành VBQPPL năm 2008”, tr.92

4

cầu đối với VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu

đối với VBQPPL của CQĐP, từ đó đưa ra các kiến nghị, đề xuất nhằm đổi mới, hoàn thiện

pháp luật góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Trên cơ sở các mục đích đã được xác định như trên, luận án có nhiệm vụ:

Một là, để làm sáng tỏ những vấn đề về VBQPPL của CQĐP, người nghiên cứu cần

phải xem xét xuất phát từ vị trí, tính chất của CQĐP trong tổ chức bộ máy nhà nước đơn

nhất Việt Nam; nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, vai trò, hình thức của VBQPPL của

CQĐP, thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP để từ đó đưa ra các nhận xét, đánh giá

và đưa ra các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.

Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban

hành VBQPPL của CQĐP; nhận diện những bất cập, vướng mắc trong quy định của pháp

luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn thi hành và đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn

thiện pháp luật.

Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý trong VBQPPL

của CQĐP cũng như xác định các hậu quả pháp lý khi VBQPPL của CQĐP không đáp

ứng được các yêu cầu này. Đồng thời đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm đáp ứng và thực

hiện tốt các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL do CQĐP ban hành.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn các quy định của pháp luật về thẩm quyền,

thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay cũng như

các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBPPL của CQĐP và hậu quả của việc

không tuân thủ các yêu cầu này.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

Pháp luật điều chỉnh VBQPPL của CQĐP có phạm vi rất rộng, bao gồm nhiều vấn đề

khác nhau từ thẩm quyền, thủ tục xây dựng ban hành cho đến cơ chế giám sát, kiểm tra, xử

lý văn bản, ... Tuy nhiên, luận án chỉ giới hạn nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật về

khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức VBQPPL của CQĐP; về thủ tục xây dựng và ban

hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp; yêu cầu tính hợp pháp và tính

hợp lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu

này. Lý do để tác giả luận án lựa chọn ba mảng vấn đề này nghiên cứu là vì cho rằng khi

nghiên cứu về VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng thì đâylà những nội

dung mang tính chất cơ bản nhất. Đề cập tới VBQPPL đầu tiên phải trả lời được chủ thể

nào có thẩm quyền ban hành. Việc quy định chủ thể có thẩm quyền ban hành luôn gắn với

nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó trong tổ chức bộ máy nhà nước. Để ban hành được

văn bản phải tuân theo quy trình thống nhất đã được pháp luật quy định với các giai đoạn,

các bước khác nhau được sắp xếp một cách logic và khoa học. Sau khi văn bản được ban

5

hành theo thủ tục thì tiếp sau đó là khâu xử lý tức là xem xét hậu quả pháp lý của văn bản.

Để kiểm tra, xử lý văn bản phải dựa trên các yêu cầu nhất định với các tiêu chí cụ thể và

tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản là hai yêu cầu cơ bản đặt ra khi đánh giá chất lượng.

Về không gian nghiên cứu: Mặc dù, tên luận án với chủ đề là “VBQPPL của CQĐP”

nhưng luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu các VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam,

không nghiên cứu VBQPPL của CQĐP của các quốc gia khác như một mảng riêng. Việc

đề cập tới văn bản pháp luật của CQĐP của các quốc gia khác trong luận án chỉ nhằm so

sánh, đối chiếu để làm rõ các điểm tương đồng hoặc khác biệt của VBQPPL của CQĐP

nước ta so với văn bản pháp luật của các quốc gia khác.

Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài bắt đầu từ năm 1997 trở đi

(sau khi Luật Ban hành VBQPPL đầu tiên năm 1996 có hiệu lực), trong đó tập trung vào

giai đoạn từ sau khi Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 được ban hành.

4. Những điểm mới của luận án

Luận án là công trình nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện các vấn đề liên quan

đến hoạt động xây dựng, ban hành, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND. Luận án là công

trình tuy không có “đột phá” nổi bật về lý luận nhưng có nhiều điểm mới:

Một là, hệ thống hóa được những vấn đề lý luận và thực tiễn trong xây dựng, ban

hành VBQPPL của CQĐP.

Hai là, luận án đã đưa ra được khái niệm về VBQPPL, VBQPPL của CQĐP, nghị

quyết của HĐND, quyết định của UBND;

Ba là, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thẩm quyền ban

hành VBQPPL của CQĐP như: kiến nghị về việc trao thẩm quyền ban hành VBQPPL

cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện; không giao thẩm quyền ban hành VBQPPL

cho HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã, .v.v.

Bốn là, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thủ tục xây

dựng ban hành VBQPPL của CQĐP như kiến nghị về áp dụng thủ tục rút gọn trong lập

đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; kiến nghị về công tác thẩm định, thẩm

tra, lấy ý kiến góp ý đối với VBQPPL của CQĐP, .v.v .

Năm là, luận án đã có những kết luận khoa học về lý luận về “Nguyên tắc pháp quyền

trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP” cũng như

“Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý”. Nếu VBQPPL của CQĐP khi

ban hành chỉ quan tâm ưu tiên tính hợp hiến, hợp pháp hơn tính hợp lý của văn bản thì

chính là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế còn để được gọi là pháp quyền thì cần phải

quan tâm đồng bộ với tính hợp lý của nó. Nguyên tắc pháp quyền yêu cầu các VBQPPL

của CQĐP phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội, đồng thời cũng phải

thể hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con

người.

6

5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống về VBQPPL của

CQĐP, đưa ra được một số khái niệm mới như VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của

HĐND, quyết định của UBND; hoặc làm mới một số khái niệm như VBQPPL;

Những kiến nghị, đề xuất trong luận án có giá trị tham khảo cho các cơ quan chức

năng, người có thẩm quyền để tiến hành sửa đổi các quy định của pháp luật hiện hành về

thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP cho phù hợp; đồng thời có

thể áp dụng trong việc đề xuất, chuẩn bị, thông qua các nghị quyết của HĐND, quyết định

của UBND các cấp.

Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy và học tập cho

giảng viên, sinh viên chuyên ngành luật cũng như dùng làm tài liệu tham khảo cho các cán

bộ làm công tác thực tiễn liên quan đến công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP.

6. Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình khoa học liên

quan đến luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục, phần nội

dung của Luận án bao gồm 3 chương sau đây:

Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương

Chương 2: Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính

quyền địa phương

Chương 3: Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa

phương và hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của

chính quyền địa phương.

7

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ

NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP phải bắt đầu bằng việc làm sáng tỏ bản chất,

vị trí, tính chất pháp lý của CQĐP ở Việt Nam, đó chính là hệ thống tri thức khoa học về

tổ chức CQĐP. Bởi lẽ vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP có ý nghĩa quyết định đến

phương thức hoạt động của các cơ quan này.

Cuốn sách Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong

kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, do TS. Nguyễn Hữu Đức và ThS. Đinh Xuân

Hà làm chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia (NXB CTQG) xuất bản năm 2006 được

coi là một đóng góp mới vào hệ thống tri thức khoa học về CQĐP. Với 4 chương, các tác

giả đã trình bày khái quát quá trình hình thành các cấp hành chính và điều chỉnh quy mô

các đơn vị hành chính địa phương; phân tích sự đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội

nhập quốc tế đối với các cấp CQĐP; đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động và cơ

chế vận hành của CQĐP đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế

quốc tế. Sách chuyên khảo Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính

quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay do TS. Nguyễn Văn Cương, Viện Khoa học pháp

lý- Bộ Tư pháp (chủ biên) được NXB CTQG - Sự thật xuất bản năm 2014 đã cung cấp cho

người đọc những nét khái quát nhất những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về CQĐP,

vấn đề phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, đề xuất các phương án thiết

kế mối quan hệ này cho phù hợp với bối cảnh, tình hình mới của Việt Nam. Đây là những

tài liệu tham khảo rất hữu ích cho tác giả luận án khi tìm hiểu về lịch sử hình thành, phát

triển CQĐP ở Việt Nam để từ đó xác định được vai trò của các cơ quan này trong tổ chức

bộ máy nhà nước. Ở phạm vi hẹp hơn, cuốn sách Chính quyền địa phương với việc bảo

đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương của tác giả Trương Đắc Linh do NXB

CTQG phát hành năm 2003 là tài liệu có giá trị tham khảo tốt. Trong cuốn sách này tác giả

trình bày về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành

Hiến pháp, pháp luật ở địa phương; sự khác nhau về nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm

của các cơ quan CQĐP các cấp trong việc bảo đảm thi hành cũng như thực trạng hoạt động

của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, ....

Ngoài ra còn có nhiều bài báo khoa học đăng trên các tạp chí chuyên ngành tuy

không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận án nghiên cứu nhưng có giá trị tham khảo tốt như

bài Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta của tác giả Vũ

Thư đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004. Bài viết trình bày một số vấn đề

của bộ máy CQĐP truyền thống ở Việt Nam, được tổ chức và hoạt động theo quy định của

Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945, Sắc lệnh số 77-SL ngày 23/11/1945 và các bản Hiến

8

pháp Việt Nam từ năm 1946 đến năm 2001, các luật về tổ chức CQĐP, Luật tổ chức HĐND

và UBND năm 1983, 1989, 1994 và năm 2003. Đồng thời, bài viết cũng đưa ra dự đoán về

xu hướng phát triển của bộ máy CQĐP theo tinh thần của Đảng cũng như các quy định của

pháp luật để tổ chức mô hình CQĐP phù hợp và hoạt động hiệu quả hơn.

Bên cạnh những công trình khoa học nêu trên của các tác giả trong nước thì cũng có

nhiều công trình khác của các tác giả nước ngoài tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề

luận án nghiên cứu nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt như cuốn sách Chính quyền địa

phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế (Local Government and Urban Affairs

in International Perspective) do Joachim Jens Hesse (chủ biên), Nhà xuất bản Nomos

Verlagsgesellschaft Baden-Baden in năm 1991. Các tác giả của cuốn sách đã tập trung phân

tích sự hình thành, phát triển của các CQĐP, các vấn đề đặt ra đối với đô thị trong viễn

cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới như Mỹ, Anh, Pháp, ...

Những nội dung về VBQPPL của CQĐP ít hoặc không được đề cập đến trong các bài viết.

Hoặc trong cuốn Nhà nước và chính quyền địa phương - “State and Local Government”

của hai tác giả Ann Bownman và Richarch Kearney in năm 2011đã trình bày mô hình

CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Các tác giả đề cập đến

các vấn đề cơ bản như thẩm quyền quản lý- chức năng của CQĐP, tài chính, nhân sự, cơ

cấu tổ chức bộ máy, quy trình ra quyết định, …

1.2. Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa

phương ở Việt Nam

Xây dựng, ban hành và thực hiện VBQPPL của CQĐP có chất lượng và hiệu quả

trong những năm gần đây đã trở thành một nhu cầu cấp thiết. Vì vậy, luôn là vấn đề thu hút

sự quan tâm của nhà lập pháp và những người nghiên cứu. Có thể sắp xếp nhóm các công

trình nghiên cứu có đề cập đến VBQPPL của CQĐP đã được thực hiện ở Việt Nam trong

thời gian qua như sau:

1.2.1. Về khái niệm, đặc điểm VBQPPL của CQĐP

Trước thời điểm năm 1996, trong hệ thống pháp luật nước ta khái niệm VBQPPL

không được quy định mà chỉ xác định về tên gọi và vai trò của văn bản pháp luật do mỗi

cơ quan nhà nước ban hành. Còn trong giới nghiên cứu khoa học pháp lý, khái niệm này

cũng bắt đầu được chú ý nhưng lại không thống nhất với nhau7

. Đến năm 1996, Quốc hội

thông qua Luật Ban hành VBQPPL nhưng luật này chủ yếu chỉ quy định về thẩm quyền,

thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương còn thẩm quyền, thủ

tục ban hành VBQPPL của CQĐP chỉ nêu “do pháp luật quy định” tại điều 19. Năm 2004,

Quốc hội đã ban hành một đạo luật để điều chỉnh về hoạt động quan trọng này của CQĐP.

Từ sau khi có hai Luật này, VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP đã được định

nghĩa.

7 Nguyễn Cửu Việt (1998), “Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11

9

Các tác giả của cuốn sách Bình luận Luật Ban hành VBQPPL được NXB Tư pháp

ấn hành sau khi Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành

VBQPPL năm 2002 với sự hỗ trợ của Văn phòng UNDP, dự án VIE 02/015 cho rằng để

nhận biết một văn bản là VBQPPL thì dấu hiệu quan trọng là văn bản đó phải chứa đựng

quy phạm pháp luật (QPPL). Tác giả Nguyễn Cửu Việt có 03 bài viết liên quan đến vấn đề

này là: bài Khái niệm về VBQPPL đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11 năm

1998; bài Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 51 năm 2005 và bài Trở lại khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 4 năm 2007. Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, phê phán, bình

luận về cách diễn đạt một cách không chuẩn xác, diễn nôm trong định nghĩa VBQPPL,

đồng thời, tác giả cũng đưa ra yêu cầu, đề xuất về khái niệm VBQPPL như “VBQPPL là

một hình thức ghi nhận kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền ...”, đưa

ra một số giải pháp nhằm đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Trên tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010, tác giả Nguyễn Minh Đoan với bài viết VBQPPL và

quy định của pháp luật thực định Việt Nam về VBQPPL đã nhấn mạnh hai dấu hiệu đặc

trưng cơ bản nhất của VBQPPL là “do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện” và “có

chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung”. Theo tác giả, những dấu hiệu còn lại không

quan trọng và không mang tính bắt buộc như trình tự, thủ tục ban hành và hình thức của

văn bản tuân theo quy định pháp luật,... Từ đó, tác giả đề xuất khi định nghĩa VBQPPL các

nhà lập pháp Việt Nam chỉ cần chỉ rõ hai dấu hiệu bắt buộc như trên là đủ.

Gần đây cũng có một số bài báo đăng trên các tạp chí chuyên ngành có đề cập đến

khái niệm VBQPPL. Trong đó nổi bật là là 03 bài viết của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên: bài

Bàn về khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Luật học số 2 năm 2004; bài Khái niệm

VBQPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn đăng trên tạp chí Tạp chí Luật học số 11 năm

2009; bài Yêu cầu cần có khái niệm mới về VBQPPL trong kỷ yếu “Luật mới về VBQPPL”

tại Hội thảo về Dự án Luật ban hành VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội vào tháng

3 năm 2014. Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, bàn luận để làm rõ hơn khái niệm

VBQPPL trong pháp luật hiện hành để từ đó đề xuất đưa ra khái niệm VBQPPL mới cả ở

góc độ lý luận và thực tiễn. Cũng đề cập đến khái niệm VBQPPL, gần đây trên Tạp chí

nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2015 có bài viết Tiếp tục trao đổi về khái niệm VBQPPL của

tác giả Nguyễn Đặng Phương Truyền. Trong bài viết này, tác giả đã phân tích các quan

điểm của các tác giả khác nhau khi đề cập đến khái niệm VBQPPL cũng như phân tích khái

niệm VBQPPL trong quy định của pháp luật hiện hành để từ đó đưa ra kiến nghị, yêu cầu

của khái niệm VBQPPL,....

Bên cạnh đó cũng có một số công trình nghiên cứu của các tác giả khác như Trương

Đắc Linh với luận văn thạc sĩ luật học Văn bản của CQĐP bảo vệ năm 1996 tại Viện

Nghiên cứu nhà nước và pháp luật; đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Hoạt động ban

hành văn bản pháp lý của CQĐP: Lý luận và thực tiễn, bảo vệ năm 2000; Hoạt động ban