Luận cứ khoa học cho việc xây dựng chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu qủa đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam cho đến năm 2020-Đấu tranh chống tham nhũng với nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

TTCP

VKHTT

THANH TRA CHÍNH PHỦ

Viện khoa học thanh tra

17 Cao Bá Quát

BÁO CÁO TỔNG KẾT CHUYÊN ĐỀ

ĐẤU TRANH CHỐNG THAM NHŨNG VỚI NHIỆM VỤ

XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM

Thuộc Đề tài độc lập cấp nhà nước:

“LUẬN CỨ KHOA HỌC CHO VIỆC XÂY DỰNG CHIẾN LƯỢC

PHÒNG NGỪA VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẤU TRANH

PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM CHO ĐẾN NĂM 2020”

_______________________

THỰC HIỆN CHUYÊN ĐỀ: ĐÀO TRÍ ÚC

6754-4

10/3/2008

Hà Nội, 12 – 2007

Môc lôc

STT NéI DUNG Trang

PHÇN I. B¸O C¸O TæNG THUËT §Ò TµI NH¸NH 4 2

PHÇN II. C¸C CHUY£N §Ò NGHI£N CøU 155

2

PHÇN i

B¸O C¸O TæNG THUËT

®Ò tµi nh¸nh 4

3

Môc lôc

TT Trang

1. §Æt vÊn ®Ò 3

2. Yªu cÇu cña qu¸ tr×nh x©y dùng Nhµ n−íc ph¸p quyÒn víi

nhiÖm vô ®Êu tranh chèng tham nhòng

17

3. Chèng tham nhòng, tiªu cùc lµ b¶o ®¶m b¶n chÊt Nhµ n−íc

ph¸p quyÒn ViÖt Nam, tÊt c¶ quyÒn lùc thuéc vÒ nh©n d©n

48

4. Nhµ n−íc ph¸p quyÒn XHCN ViÖt Nam b¶o ®¶m nguyªn

t¾c quyÒn lùc nhµ n−íc lµ thèng nhÊt, cã sù ph©n c«ng vµ

phèi hîp gi÷a c¸c c¬ quan nhµ n−íc trong viÖc thùc hiÖn

c¸c quyÒn lËp ph¸p, hµnh ph¸p, t− ph¸p

64

5. Gi¸m s¸t viÖc thùc hiÖn quyÒn lùc nhµ n−íc lµ ®iÒu kiÖn cÇn

thiÕt ®Ó phßng, chèng tham nhòng

81

6. C¶i c¸ch hµnh chÝnh víi phßng, chèng tham nhòng 101

7. Gi¸m s¸t cña x· héi d©n sù ®èi víi c¸c ho¹t ®éng cña bé

m¸y nhµ n−íc vµ c¸n bé, c«ng chøc

167

4

B¸O C¸O TæNG THUËT

1. §Æt vÊn ®Ò

Bªn c¹nh nh÷ng thµnh tùu ®· ®¹t ®−îc trong qu¸ tr×nh ®æi míi, §¶ng ta ®·

kÞp thêi nh×n râ nh÷ng mÆt yÕu kÐm míi cña hÖ thèng chÝnh trÞ, cña bé m¸y nhµ

n−íc, thÊy râ nh÷ng khã kh¨n, v−íng m¾c míi cÇn gi¶i quyÕt.

Tr−íc hÕt, ®ã lµ nhËn thøc vÒ d©n chñ XHCN trong mét bé phËn c¸n bé,

®¶ng viªn vµ nh©n d©n cßn nhiÒu h¹n chÕ. Kh«ng Ýt ng−êi ®ång nhÊt t×nh tr¹ng

vµ tr×nh ®é cña d©n chñ hiÖn nay víi yªu cÇu lý t−ëng cña d©n chñ XHCN, khi

mµ chóng ta míi ®i nh÷ng b−íc ®Çu tiªn trªn con ®−êng t¹o lËp, cñng cè vµ ph¸t

triÓn nã. Mét sè ng−êi kh¸c l¹i ¶o t−ëng muèn ®¹t cho ®−îc ngay mét tr×nh ®é

ph¸t triÓn d©n chñ khi nhiÒu tiÒn ®Ò kh¸ch quan vµ chñ quan ch−a chÝn muåi. Do

ch−a hiÓu ®−îc b¶n chÊt cña d©n chñ t− s¶n mµ mét sè ng−êi l¹i ngé nhËn d©n

chñ ®ã nh− lµ mét gi¸ trÞ tuyÖt ®Ønh mµ chñ nghÜa x· héi ph¶i khu«n theo. T×nh

tr¹ng t¸ch rêi, thËm chÝ ®èi lËp gi÷a d©n chñ víi kû c−¬ng, d©n chñ vµ ph¸p luËt

cßn cã ë kh«ng Ýt ng−êi. Tr−íc t×nh tr¹ng khiÕu kiÖn cã sù tham gia cña sè ®«ng

ng−êi vµ kÐo dµi, mét sè cÊp uû vµ chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ®· véi cho r»ng,

gi÷a d©n chñ vµ tËp trung, gi÷a d©n chñ vµ kû c−¬ng th× mÆt d©n chñ lµ qu¸ trín,

mÆt v« kû c−¬ng lµ chÝnh ë nh÷ng vô viÖc ®ã. Thùc chÊt cña vÊn ®Ò l¹i lµ ë chç,

trong ®a sè c¸c tr−êng hîp nµy, mét nh©n tè quan träng dÉn ®Õn t×nh h×nh khiÕu

kiÖn kÐo dµi, v−ît cÊp lµ do mÊt d©n chñ vµ tÖ quan liªu tõ c¬ së.

D©n chñ trong §¶ng còng ch−a ®−îc thùc hiÖn ®Çy ®ñ, vÉn cßn t×nh tr¹ng

d©n chñ h×nh thøc. T×nh tr¹ng thiÕu d©n chñ trong §¶ng th−êng ®i ®«i víi viÖc

l·nh ®¹o, qu¶n lý ®éc ®o¸n, chuyªn quyÒn. Ng−îc l¹i, cã t×nh tr¹ng d©n chñ

kh«ng ®i ®«i víi kû luËt, kû c−¬ng, nãi kh«ng ®i ®«i víi lµm, nãi nhiÒu lµm Ýt;

chÊp hµnh kû luËt cña §¶ng, ph¸p luËt cña Nhµ n−íc, ChØ thÞ cña cÊp trªn kh«ng

nghiªm. Cßn nhiÒu vi ph¹m trong viÖc thùc hiÖn chÕ ®é tËp thÓ l·nh ®¹o, c¸

nh©n phô tr¸ch. Mét sè n¬i, BÝ th− hoÆc th−êng trùc cÊp uû quyÕt ®Þnh nh÷ng

vÊn ®Ò quan träng, nh÷ng chñ tr−¬ng lín thuéc thÈm quyÒn cña tËp thÓ Ban

th−êng vô. MÆt kh¸c, kh«ng Ýt n¬i vin vµo “®Ò cao d©n chñ”, “tËp thÓ” nªn tõng

thµnh viªn l·nh ®¹o, nhÊt lµ ng−êi ®øng ®Çu, kh«ng d¸m quyÕt ®o¸n, kh«ng d¸m

chÞu tr¸ch nhiÖm c¸ nh©n. Thµnh tÝch th× lµ cña c¸ nh©n, sai lÇm, g©y hËu qu¶

nghiªm träng th× ®æ lçi cho tËp thÓ, cuèi cïng kh«ng ai chÞu tr¸ch nhiÖm. §iÒu

®ã, dÉn ®Õn thãi v« tr¸ch nhiÖm cña ng−êi l·nh ®¹o.

Bé m¸y nhµ n−íc ta ch−a thùc sù trong s¹ch, v÷ng m¹nh; t×nh tr¹ng tham

nhòng, quan liªu, l·ng phÝ cßn hÕt søc nghiªm träng, ch−a ®−îc ng¨n chÆn, ®Èy

lïi. §¶ng ta trong h¬n 7 thËp kû qua lu«n chó träng ®Õn ®Êu tranh phßng, chèng

tham nhòng. §· cã nhiÒu NghÞ quyÕt, nhiÒu cuéc vËn ®éng phßng, chèng tham

nhòng. Ngay tõ khi thùc hiÖn kÕ ho¹ch 5 n¨m lÇn thø nhÊt x©y dùng chñ nghÜa

x· héi ë miÒn B¾c, §¶ng ta ®· tiÕn hµnh cuéc vËn ®éng, ®· cã: NghÞ quyÕt Bé

ChÝnh trÞ ngµy 24/7/1963 vÒ cuéc vËn ®éng “N©ng cao ý thøc, tr¸ch nhiÖm, t¨ng

c−êng qu¶n lý kinh tÕ, tµi chÝnh, c¶i tiÕn kü thuËt, chèng tham «, l·ng phÝ, quan

liªu” gäi t¾t lµ Ba x©y, Ba chèng; Sau khi gi¶i phãng miÒn Nam, thèng nhÊt ®Êt

5

n−íc, c¶ n−íc ®i lªn chñ nghÜa x· héi. Nhµ n−íc vµ nh©n d©n ta tËp trung vµo

nhiÖm vô ph¸t triÓn s¶n xuÊt, kinh doanh, b¶o vÖ tµi s¶n x· héi chñ nghÜa, b¶o

®¶m trËt tù, kû c−¬ng qu¶n lý Nhµ n−íc, §¶ng ®· chó träng ®Õn viÖc ng¨n ngõa

vµ chèng l¹i c¸c hµnh vi tham «, ¨n c¾p, nhËn hèi lé… NghÞ quyÕt Héi nghÞ Ban

ChÊp hµnh Trung −¬ng lÇn thø ba (kho¸ IV) ®· nhÊn m¹nh: “Nghiªm kh¾c thi

hµnh kû luËt cña §¶ng vµ ph¸p luËt cña Nhµ n−íc ®èi víi nh÷ng phÇn tö ¨n c¾p

cña c«ng, mãc ngoÆc, hèi lé, lîi dông chøc quyÒn øc hiÕp quÇn chóng, vi ph¹m

ph¸p chÕ XHCN”; Tõ n¨m 1986, ®Êt n−íc chóng ta ®· tiÕn hµnh c«ng cuéc ®æi

míi do §¶ng ®Ò x−íng vµ l·nh ®¹o, trong ®ã lÊy ®æi míi kinh tÕ lµm träng t©m.

Nh÷ng n¨m ®Çu thùc hiÖn ®æi míi, bé mÆt ®Êt n−íc ®· cã nh÷ng thay ®æi, nÒn

kinh tÕ – x· héi ®· thu ®−îc nh÷ng kÕt qu¶ quan träng. Tuy nhiªn, trong ®iÒu

kiÖn nÒn kinh tÕ nhiÒu thµnh phÇn theo c¬ chÕ thÞ tr−êng còng ®· n¶y sinh nhiÒu

hiÖn t−îng tiªu cùc míi, tÖ n¹n x· héi míi vµ t¹o m«i tr−êng cho tham nhòng

ph¸t triÓn víi tÝnh chÊt, h×nh thøc míi. V× thÕ, NghÞ quyÕt 8B Ban ChÊp hµnh

Trung −¬ng kho¸ VI ®· x¸c ®Þnh ®Êu tranh chèng tham nhòng lµ −u tiªn hµng

®Çu trong ®Êu tranh chèng c¸c hiÖn t−îng tiªu cùc. Qu¸n triÖt tinh thÇn ®ã, Ban

BÝ th− ®· ®−a ra ChØ thÞ 64 – CT ngµy 10/10/1990 vµ Héi ®ång Bé tr−ëng ®· ra

quyÕt ®Þnh 240/H§BT ngµy 26/6/1990 vÒ ®Êu tranh chèng tham nhòng, x¸c ®Þnh

môc tiªu tËp trung lµ chèng tham «, hèi lé, cè ý lµm tr¸i chÝnh s¸ch, ph¸p luËt vµ

sö dông l·ng phÝ tiÒn b¹c, tµi s¶n cña Nhµ n−íc; NghÞ quyÕt sè 14 – BCT ngµy

15/5/1996 cña Bé ChÝnh trÞ ®· g¾n ®Êu tranh chèng tham nhòng víi chèng bu«n

lËu, l·ng phÝ vµ x¸c ®Þnh ®Êu tranh chèng tham nhòng tËp trung vµo hai lo¹i

hµnh vi: tham «, chiÕm ®o¹t, lµm thÊt tho¸t tµi s¶n cña Nhµ n−íc; nhËn hèi lé vµ

®ßi hèi lé. TiÕp theo, c¸c NghÞ quyÕt cña Héi nghÞ §¹i biÓu gi÷a nhiÖm kú kho¸

VII, §¹i héi VIII, §¹i héi IX ®Òu x¸c ®Þnh tham nhòng lµ mét trong bèn nguy

c¬ ®èi víi c¸ch m¹ng n−íc ta vµ ®Ò ra nh÷ng gi¶i ph¸p, quyÕt t©m chèng lo¹i tÖ

n¹n nµy.

§¹i héi IX cña §¶ng kh¼ng ®Þnh: “Ph¶i t¨ng c−êng vÒ tæ chøc vµ c¬ chÕ,

tiÕp tôc ®Èy m¹nh cuéc ®Êu tranh chèng tham nhòng trong bé m¸y Nhµ n−íc vµ

toµn bé hÖ thèng chÝnh trÞ, ë c¸c cÊp, c¸c ngµnh tõ Trung −¬ng ®Õn c¬ së. G¾n

chèng tham nhòng víi chèng l·ng phÝ, quan liªu, bu«n lËu, ®Æc biÖt chèng c¸c

hµnh vi lîi dông chøc quyÒn ®Ó lµm giµu bÊt chÝnh. C¸c biÖn ph¸p chèng tham

nhòng ph¶i ®−îc thùc hiÖn ®ång bé”. Nh− vËy, cã thÓ thÊy quan niÖm cña §¶ng

ta vÒ tham nhòng vµ chèng tham nhòng nh− sau: Tham nhòng lµ mét trong

nh÷ng nguy c¬ ®èi víi chÕ ®é ta; hµnh vi chñ yÕu cña tham nhòng lµ tham «,

chiÕm ®o¹t, ®ßi vµ nhËn hèi lé, c¸c hµnh vi lîi dông chøc vô, quyÒn h¹n ®Ó lµm

giµu bÊt chÝnh; §¶ng coi ®Êu tranh chèng tham nhòng lµ bé phËn hîp thµnh cña

sù nghiÖp c¸ch m¹ng cña toµn §¶ng, toµn d©n; ®Êu tranh chèng tham nhòng

ph¶i sö dông ®ång bé c¸c biÖn ph¸p; ®Êu tranh chèng tham nhòng cã hiÖu qu¶ lµ

gãp phÇn vµo sù nghiÖp ®æi míi, vµo c«ng cuéc x©y dùng vµ b¶o vÖ Tæ quèc

ViÖt Nam.

Nghiªn cøu c¸c sè liÖu thèng kª cho thÊy, trong c¬ cÊu nhãm c¸c téi

ph¹m tham nhòng ®−îc ph¸t hiÖn vµ xö lý th× chñ yÕu tËp trung vµo 2 lo¹i téi

tham « tµi s¶n vµ téi nhËn hèi léi, 2 lo¹i téi nµy chiÕm ®Õn 90% tæng sè ng−êi

6

ph¹m téi tham nhòng. §iÒu ®ã chøng tá r»ng ®Ó ®Êu tranh chèng c¸c téi tham

nhòng ®¹t hiÖu qu¶ th× tr−íc hÕt tËp trung vµo ®Êu tranh hai lo¹i téi tham « tµi

s¶n vµ nhËn hèi lé. Cã ý kiÕn cho r»ng “lâi” cña c¸c téi tham nhòng chÝnh lµ

tham «, nhËn hèi lé.

T×nh h×nh tham nhòng x¶y ra nhiÒu nh−ng viÖc ph¸t hiÖn, xö lý cßn Ýt,

theo ®¸nh gi¸ cña c¸c c¬ quan b¶o vÖ ph¸p luËt th× tû lÖ téi ph¹m vÒ tham nhòng

cßn mét tû lÖ “Èn” kh¸ lín. ViÖc ®¸nh gi¸ c¸c téi ph¹m Èn lµ mét viÖc lµm hÕt

søc khã kh¨n. Tuy nhiªn, theo kÕt qu¶ nghiªn cøu, kh¶o s¸t thùc tÕ t×nh h×nh téi

ph¹m cña ViÖn kiÓm s¸t nh©n d©n tèi cao vµ Bé C«ng an th× sè c¸c vô tham « tµi

s¶n ®−îc ph¸t hiÖn xö lý chØ chiÕm kho¶ng 10 – 25%; c¸c vô nhËn hèi lé lµ 5 –

10%. Nh− vËy, theo sè liÖu thèng kª 10 n¨m (1995 – 2005) cã 4938 vô tham «

vµ 359 vô nhËn hèi lé ®−îc ph¸t hiÖn ®iÒu tra. NÕu theo dù ®o¸n vÒ sè liÖu c¸c

vô ph¹m téi tham « tµi s¶n vµ nhËn hèi lé trong 10 n¨m qua lªn tíi hµng ngµn vô

x¶y ra nh−ng ch−a ®−îc ph¸t hiÖn, xö lý. Nguyªn nh©n cña t×nh h×nh nµy cã

nhiÒu, nh−ng cã thÓ nªu mét sè lý do sau ®©y:

Mét lµ, téi ph¹m kinh tÕ nãi chung vµ c¸c téi tham nhòng nh÷ng n¨m gÇn

®©y diÔn ra phøc t¹p, phæ biÕn vµ nghiªm träng, tÝnh chÊt, thñ ®o¹n hµnh vi

ph¹m téi ngµy cµng tinh vi, x¶o quyÖt. KÎ ph¹m téi ®ang triÖt ®Ó sö dông nh÷ng

kÏ hë cña c¬ chÕ ch−a ®−îc hoµn thiÖn, lîi dông nh÷ng yÕu kÐm trong c«ng t¸c

qu¶n lý ®Ó thùc hiÖn téi ph¹m. MÆt kh¸c gi÷a nh÷ng kÎ ph¹m téi cã sù mãc nèi

chÆt chÏ víi nhau trong vßng trßn khÐp kÝn. Do vËy rÊt khã ph¸t hiÖn.

Hai lµ, do tr×nh ®é vµ n¨ng lùc cña ®éi ngò c¸n bé ®iÒu tra, c¸n bé lµm

c«ng t¸c ph¸p luËt tuy ®· ®−îc t¨ng c−êng nh−ng vÉn cßn yÕu ch−a ®¸p øng yªu

cÇu, trang thiÕt bÞ vµ ®iÒu kiÖn vËt chÊt cña c¸c c¬ quan ph¸p luËt cßn thiÕu,

kh«ng ®¸p øng ®−îc c«ng t¸c ph¸t hiÖn, ®iÒu tra, truy tè vµ xÐt xö tr−íc nh÷ng

diÔn biÕn phøc t¹p cña cuéc ®Êu tranh chèng téi ph¹m. HÇu hÕt nh÷ng vô ¸n

kinh tÕ ®−îc kh¸m ph¸ vµo thêi ®iÓm rÊt muén so víi thêi ®iÓm x¶y ra téi ph¹m.

Ba lµ, c¸c téi ph¹m tham nhòng cã chñ thÓ lµ ng−êi cã chøc vô, quyÒn

h¹n. ViÖc ®−a ra truy tè, xÐt xö hä gÆp nhiÒu khã kh¨n, ph¶i th«ng qua mét lo¹t

thñ tôc mang tÝnh ph¸p lý kh¸ phøc t¹p. Khi ph¸t hiÖn ra c¸c vô tham nhòng th×

xö lý ch−a nghiªm minh, ®©u ®ã vÉn cßn hiÖn t−îng bao che, « dï, cã xu h−íng

chung lµ thiªn vÒ xö lý hµnh chÝnh hoÆc xö lý kû luËt “néi bé” kh«ng Ýt n¬i cã

sù can thiÖp trùc tiÕp vµo viÖc gi¶i quyÕt vô ¸n, “®ßi” ®−îc xö lý néi bé vµ thËm

chÝ t×m mäi biÖn ph¸p gß Ðp ®Ó ®−îc xö lý hµnh chÝnh.

Bèn lµ, c«ng t¸c kiÓm tra, thanh tra, kiÓm s¸t ch−a ®−îc lµm th−êng

xuyªn, thËm chÝ mét sè n¬i, cã lóc cßn bu«ng láng c«ng t¸c nµy v× thÕ ®· kh«ng

kÞp thêi ph¸t hiÖn vi ph¹m. Thùc tÕ ®Êu tranh chèng tham nhòng cho thÊy rÊt

nhiÒu vô, kÓ c¶ nh÷ng vô tham nhòng ®−îc ph¸t hiÖn vµ ®−îc ®−a ra xö lý b»ng

h×nh sù lµ do kÕt qu¶ cña c«ng t¸c thanh tra, kiÓm tra, kiÓm s¸t. V× vËy, nÕu

bu«ng láng kiÓm tra, kiÓm s¸t sÏ dÉn ®Õn bá lät téi ph¹m.

Qu¶n lý Nhµ n−íc ch−a ngang tÇm víi ®ßi hái cña thêi kú míi, ch−a ph¸t

huy ®Çy ®ñ mÆt tÝch cùc vµ h¹n chÕ ®−îc tÝnh tù ph¸t, tiªu cùc cña kinh tÕ thÞ

7

tr−êng. §Êt ®ai, vèn vµ tµi s¶n Nhµ n−íc ch−a ®−îc qu¶n lý chÆt chÏ, sö dông

l·ng phÝ vµ thÊt tho¸t nghiªm träng. Ch−a t¨ng c−êng ®−îc vai trß chñ ®¹o cña

kinh tÕ Nhµ n−íc, ch−a ph¸t triÓn ®−îc kinh tÕ hîp t¸c vµ ph¸t huy kh¶ n¨ng cña

c¸c thµnh phÇn kinh tÕ kh¸c, chËm ®æi míi so víi yªu cÇu cña qu¸ tr×nh héi

nhËp quèc tÕ mét bé phËn doanh nghiÖp kinh doanh phi ph¸p, téi ph¹m kinh tÕ

cã chiÒu h−íng gia t¨ng vÒ qui m« vµ thñ ®o¹n, mét bé phËn c¸n bé Nhµ n−íc

lîi dông chøc vô, quyÒn h¹n, tham nhòng lµm giµu bÊt chÝnh.

Tæ chøc bé m¸y Nhµ n−íc cßn nÆng nÒ, sù ph©n c«ng vµ phèi hîp gi÷a

c¸c c¬ quan Nhµ n−íc trong viÖc thùc hiÖn ba quyÒn lËp ph¸p, hµnh ph¸p, t−

ph¸p cßn cã nhiÒu ®iÓm ch−a râ vÒ chøc n¨ng nhiÖm vô, mèi quan hÖ ph©n cÊp

trung −¬ng - ®Þa ph−¬ng cßn nhiÒu mÆt ch−a cô thÓ (nh− vÒ qu¶n lý ®Çu t−, tµi

chÝnh, tæ chøc bé m¸y, kÕt hîp qu¶n lý theo ngµnh vµ l·nh thæ…), lµm cho t×nh

tr¹ng tËp trung quan liªu còng nh− ph©n t¸n, côc bé chËm ®−îc kh¾c phôc.

Sù l·nh ®¹o cña §¶ng ch−a ®¸p øng yªu cÇu cña qu¸ tr×nh ®æi míi tæ

chøc, ho¹t ®éng cña Nhµ n−íc vÉn cßn t×nh tr¹ng bu«ng láng vµ bao biÖn, chång

chÐo, nªn ch−a ph¸t huy tèt vai trß l·nh ®¹o cña §¶ng vµ hiÖu lùc ®iÒu hµnh cña

bé m¸y Nhµ n−íc.

C¸c c¬ quan Nhµ n−íc ch−a ph¸t huy ®Çy ®ñ tr¸ch nhiÖm trong viÖc qu¸n

triÖt vµ tæ chøc thùc hiÖn c¸c nghÞ quyÕt cña §¶ng; trong viÖc tù ®æi míi, tù

chØnh ®èn, b¶o ®¶m sù trong s¹ch vµ n©ng cao hiÖu qu¶ ho¹t ®éng ë tõng c¬

quan, ®¬n vÞ.

C¸c ®oµn thÓ quÇn chóng ch−a chó träng x©y dùng c¸c néi dung cô thÓ,

thiÕt thùc vµ ®æi míi ph−¬ng thøc ho¹t ®éng ®Ó tæ chøc vËn ®éng nh©n d©n ph¸t

huy quyÒn lµm chñ trong viÖc tham gia x©y dùng chÝnh quyÒn, gi¸m s¸t ho¹t

®éng cña c¸n bé, c«ng chøc Nhµ n−íc vµ thùc hiÖn ®Çy ®ñ nghÜa vô c«ng d©n,

lµm viÖc theo HiÕn ph¸p, ph¸p luËt.

ViÖc tËp hîp nh©n d©n vµo mÆt trËn vµ c¸c ®oµn thÓ, c¸c tæ chøc x· héi

vÉn cßn nhiÒu h¹n chÕ nhÊt lµ ë khu vùc kinh tÕ t− nh©n, khu vùc cã vèn ®Çu t−

n−íc ngoµi vµ c¸c vïng kinh tÕ cßn nhiÒu khã kh¨n. Nh×n chung, vÉn ch−a cã

nhiÒu h×nh thøc, biÖn ph¸p thÝch hîp vµ hÊp dÉn ®Ó thu hót ngµy cµng ®«ng ®¶o

c¸c lùc l−îng x· héi tham gia vµo tæ chøc x· héi, ho¹t ®éng héi ë nhiÒu n¬i cßn

giíi h¹n trong ho¹t ®éng cña bé phËn chuyªn tr¸ch ch−a quan t©m ®óng møc

®Õn viÖc tæ chøc vµ ph¸t huy lùc l−îng t− vÊn, céng t¸c viªn, nhÊt lµ cÊp tØnh vµ

cÊp huyÖn ch−a quan t©m ®óng møc ®Õn viÖc hoµ gi¶i, gi¶i quyÕt khiÕu n¹i tè

c¸o ®Ó b¶o vÖ lîi Ých chÝnh ®¸ng cña nh©n d©n trªn mét sè lÜnh vùc mµ nh©n d©n

®ang cã nhiÒu ý kiÕn nh−: gi¸o dôc ®µo t¹o, kh¸m ch÷a bÖnh vµ gi¸ thuèc, b¶o

hiÓm x· héi, giao th«ng, b¶o vÖ vµ gi÷ g×n m«i tr−êng, v.v…

Ho¹t ®éng gi¸m s¸t cña MÆt trËn Tæ quèc, nhÊt lµ gi¸m s¸t trong c¸c c¬

quan vµ doanh nghiÖp nhµ n−íc, vÉn lµ viÖc khã vµ ch−a cã chuyÓn biÕn ®¸ng

kÓ; ch−a huy ®éng ®−îc ®«ng ®¶o nh©n d©n chñ ®éng vµ tÝch cùc tham gia ®Êu

tranh chèng tham nhòng, quan liªu, l·ng phÝ, thùc hiÖn c¶i c¸ch hµnh chÝnh, b¶o

vÖ c¸c lîi Ých hîp ph¸p cña nh©n d©n, thËm chÝ kh«ng Ýt n¬i MÆt trËn vµ c¸c

8

®oµn thÓ cßn nÐ tr¸nh, ng¹i va ch¹m; ch−a gãp phÇn ng¨n chÆn cã hiÖu qu¶ sù

gia t¨ng tÖ quan liªu, tham nhòng, mÊt d©n chñ, c¸c tiªu cùc trong ®êi sèng kinh

tÕ vµ x· héi.

C¸c quy luËt cña tæ chøc thêi chiÕn tuy kh«ng cßn tån t¹i trong c«ng cuéc

x©y dùng hoµ b×nh, nh−ng sù ¶nh h−ëng cña chóng ch−a ph¶i lµ ®· ®−îc kh¾c

phôc. §iÒu nµy vÉn cã thÓ quan s¸t thÊy trong c¸ch tæ chøc bé m¸y nhµ n−íc

vÉn thiªn vÒ chiÒu h−íng tËp trung, bé m¸y nhµ n−íc cßn nhÊn m¹nh nhiÒu ®Õu

quan hÖ quyÒn uy vµ phôc tïng theo quan hÖ däc, ngµnh nµo còng muèn cã mét

hÖ thèng tæ chøc cã tÝnh hoµn bÞ thèng nhÊt tõ trung −¬ng xuèng tËn ®Þa ph−¬ng.

T×nh tr¹ng nµy lµm ¶nh h−ëng ®Õn viÖc ph©n cÊp, chuyÓn quyÒn xuèng cÊp d−íi,

h¹n chÕ quyÒn chñ ®éng, s¸ng t¹o cña c¸c ®Þa ph−¬ng.

ChiÕn tranh ®Ó l¹i dÊu Ên trong phong c¸ch vµ chÕ ®é c«ng t¸c cña c¸c c¬

quan nhµ n−íc. Ho¹t ®éng nhµ n−íc ®−îc tiÕn hµnh chñ yÕu theo c¸c mÖnh lÖnh

hµnh chÝnh, ra chØ thÞ tõ cÊp trªn vµ cÊp d−íi lu«n ®îi chØ thÞ th× míi thùc hiÖn.

C¸c ho¹t ®éng thùc tiÔn cña c¸c c¬ quan nhµ n−íc Ýt ®−îc ®¸nh gi¸ vÒ mÆt

hiÖu qu¶, mµ chñ yÕu vÉn lµ ph¶i thùc hiÖn b»ng ®−îc môc tiªu ®Æt ra b»ng mäi

gi¸. C¸c c«ng viÖc cã tÝnh nhµ n−íc vÉn cßn thùc hiÖn th«ng qua c¸c “chiÕn

dÞch”, “ra qu©n” nh− ®· tõng diÔn ra trong c¸c thêi kú chiÕn tranh.

Sù tån t¹i qu¸ l©u cña c¬ chÕ kÕ ho¹ch ho¸ tËp trung - bao cÊp còng ®Ó l¹i

hËu qu¶ trong tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña c¸c thÓ chÕ nhµ n−íc.

TÝnh chÊt cña nÒn kinh tÕ tËp trung quan liªu vµ bao cÊp ®· biÕn nhµ n−íc

tõ mét tæ chøc c«ng quyÒn thµnh mét tæ chøc kinh tÕ. Nhµ n−íc ®· ph¶i chÞu

tr¸ch nhiÖm mäi lÜnh vùc, ph¶i gi¶i quyÕt mäi vÊn ®Ò kinh tÕ - x· héi, ph¶i can

thiÖp vµo mäi qu¸ tr×nh. V× vËy, khi chuyÓn sang kinh tÕ thÞ tr−êng, víi mét c¬

chÕ kinh tÕ - x· héi míi, bé m¸y nhµ n−íc dï ®−îc c¬ cÊu l¹i, nhiÖm vô, chøc

n¨ng ®−îc ®iÒu chØnh, nh−ng vÉn khã ®¸p øng ®−îc c¸c nhu cÇu cña sù ph¸t

triÓn kinh tÕ - x· héi.

Trong c¸c ®iÒu kiÖn x©y dùng kinh tÕ thÞ tr−êng ®Þnh h−íng XHCN, c¸c

quan hÖ kinh tÕ thay ®æi nhanh chãng, c¸c tiÒm n¨ng kinh tÕ ®−îc gi¶i phãng ®·

lµm cho qu¸ tr×nh ®æi míi kinh tÕ cã nh÷ng b−íc ph¸t triÓn nh¶y vät, bé m¸y

nhµ n−íc víi c¸c c¨n bÖnh nh− cång kÒnh nhiÒu tÇng nÊc, nÆng nÒ, chång chÐo,

m©u thuÉn chøc n¨ng, nhiÖm vô ®−îc kh¾c phôc rÊt chËm ch¹p vµ khã kh¨n. Do

vËy, c¸c c¶i c¸ch nhµ n−íc th−êng diÔn ra chËm ch¹p vµ khã kh¨n h¬n c¸c c¶i

c¸ch kinh tÕ. Mçi mét gi¶i ph¸p c¶i c¸ch bé m¸y nhµ n−íc võa thùc hiÖn ®−îc

vµ bé m¸y nhµ n−íc ®−îc c¶i c¸ch mét b−íc ®· nhanh chãng trë nªn l¹c hËu so

víi sù ph¸t triÓn kinh tÕ. ChÝnh v× thÕ, c¸c c¶i c¸ch nhµ n−íc do kh«ng ®−îc thùc

hiÖn mét c¸ch c¨n b¶n, nhÊt qu¸n vµ ®ång bé theo mét m« h×nh thiÕt kÕ tæng thÓ

lu«n lu«n kh«ng theo kÞp c¸c c¶i c¸ch kinh tÕ. MÆt kh¸c, c¸c c¶i c¸ch thÓ chÕ

nhµ n−íc th−êng ®i sau c¸c c¶i c¸ch kinh tÕ, v× thÕ kh«ng t¹o ra ®−îc nh÷ng

b−íc ®ét ph¸ trong tæ chøc ho¹t ®éng, phong c¸ch vµ lÒ lèi ho¹t ®éng cña c¸c c¬

quan nhµ n−íc cã tÝnh v−ît tr−íc, chñ ®éng tr−íc c¸c biÕn ®æi kinh tÕ - x· héi,

®ãng vai trß võa lµ ng−êi më ®−êng, võa lµ ng−êi ®¶m b¶o cho c¸c c¶i c¸ch kinh

9

tÕ. Do vËy, m« h×nh tæ chøc vµ vËn hµnh cña bé m¸y nhµ n−íc tuy ®−îc ®æi míi

mét b−íc, nh−ng thùc chÊt vÉn cßn l¹c hËu so víi kinh tÕ.

HiÕn ph¸p n¨m 1992 ®· x¸c ®Þnh m« h×nh tæ chøc quyÒn lùc nhµ n−íc

theo nguyªn t¾c quyÒn lùc nhµ n−íc lµ thèng nhÊt, cã sù ph©n c«ng vµ phèi hîp

gi÷a c¸c c¬ quan nhµ n−íc trong viÖc thùc hiÖn c¸c quyÒn lËp ph¸p, hµnh ph¸p,

t− ph¸p. Tæ chøc bé m¸y nhµ n−íc ®· tõng b−íc phï hîp víi c¸c môc tiªu cña

qu¸ tr×nh chuyÓn ®æi nÒn kinh tÕ tõ kÕ ho¹ch ho¸ tËp trung, bao cÊp sang nÒn

kinh tÕ thÞ tr−êng ®Þnh h−íng x· héi chñ nghÜa vµ phï hîp víi c¸c môc tiªu ®æi

míi hÖ thèng chÝnh trÞ trong thêi kú qu¸ ®é lªn chñ nghÜa x· héi. C¬ chÕ tæ chøc

vµ vËn hµnh cña c¸c thiÕt chÕ quyÒn lùc ë cÊp Trung −¬ng tõ Quèc héi, ChÝnh

phñ ®Õn tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña Toµ ¸n nh©n d©n tèi cao, ViÖn kiÓm s¸t nh©n

d©n tèi cao thÓ hiÖn sù kÕ thõa s©u s¾c tÝnh chÊt tiÕn bé cña nhµ n−íc kiÓu míi

®−îc kh¼ng ®Þnh trong c¸c HiÕn ph¸p 1946, 1959, 1980. §ång thêi HiÕn ph¸p

n¨m 1992 còng kh¼ng ®Þnh nh÷ng c¶i c¸ch m¹nh mÏ víi môc tiªu x©y dùng bé

m¸y nhµ n−íc thËt sù cã hiÖu qu¶, thÝch øng víi ®iÒu kiÖn kinh tÕ - x· héi cña

thêi kú ®æi míi.

Tuy nhiªn, thùc tiÔn tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña bé m¸y nhµ n−íc tõ khi cã

HiÕn ph¸p n¨m 1992 cho thÊy, gi÷a c¸c quy ®Þnh HiÕn ph¸p vÒ c¬ cÊu tæ chøc,

quyÒn h¹n, tr¸ch nhiÖm vµ mèi quan hÖ gi÷a c¸c thiÕt chÕ quyÒn lùc víi thùc

tiÔn vËn hµnh cña c¬ chÕ quyÒn lùc nhµ n−íc vÉn tån t¹i mét kho¶ng c¸ch.

Cã thÓ dÔ dµng nhËn thÊy r»ng bé m¸y nhµ n−íc theo HiÕn ph¸p n¨m

1992 thÓ hiÖn râ mong muèn tæ chøc theo h−íng hiÖn ®¹i, ®¸p øng nhu cÇu cña

kinh tÕ thÞ tr−êng vµ trë thµnh mét c«ng cô cã hiÖu qu¶ ®Ó tiÕn hµnh c¶i c¸ch.

Tuy nhiªn, c¸c quy ®Þnh cña HiÕn ph¸p n¨m 1992 vÒ tæ chøc bé m¸y nhµ n−íc

vÉn chÞu ¶nh h−ëng lín cña c¸c quy ®Þnh HiÕn ph¸p n¨m 1980 vµ thùc tiÔn tæ

chøc bé m¸y nhµ n−íc trong mÊy chôc n¨m qua. VÒ phÝa Quèc héi, víi tÝnh chÊt

lµ c¬ quan ®¹i biÓu cao nhÊt cña nh©n d©n, c¬ quan quyÒn lùc cao nhÊt cña n−íc

Céng hoµ x· héi chñ nghÜa ViÖt Nam, Quèc héi ®−îc x¸c ®Þnh lµ c¬ quan duy

nhÊt cã quyÒn lËp hiÕn vµ lËp ph¸p; thùc hiÖn quyÒn gi¸m s¸t tèi cao ®èi víi

toµn bé ho¹t ®éng cña Nhµ n−íc vµ quyÕt ®Þnh nh÷ng vÊn ®Ò quan träng cña ®Êt

n−íc. Nh−ng tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña Quèc héi vÉn bÞ t¸c ®éng vµ ¶nh h−ëng

bëi c¸c yÕu tè ch−a hîp lý trong tæ chøc bé m¸y nhµ n−íc; mÆc dï ®· cã c¶i

c¸ch, nh−ng vÉn ch−a ®¸p øng ®−îc yªu cÇu cña t×nh h×nh míi. Cã thÓ thÊy bé

m¸y nhµ n−íc ®−îc tæ chøc trªn c¬ së c¸c quy ®Þnh cña HiÕn ph¸p n¨m 1992

vÉn ch−a ®ñ kh¶ n¨ng ®Ó gi¶i quyÕt ®−îc c¸c m©u thuÉn nh−: m©u thuÉn gi÷a

quy ®Þnh HiÕn ph¸p vÒ quyÒn lùc nhµ n−íc thuéc vÒ nh©n d©n vµ thùc tiÔn quan

liªu cña tæ chøc bé m¸y nhµ n−íc; m©u thuÉn gi÷a thÈm quyÒn hiÕn ®Þnh vµ

quyÒn lùc trªn thùc tÕ cña Quèc héi, Chñ tÞch n−íc, ChÝnh phñ; m©u thuÉn gi÷a

tÝnh kh«ng th−êng xuyªn cña ho¹t ®éng Quèc héi, tÝnh kh«ng chuyªn nghiÖp

cña ®a sè ®¹i biÓu Quèc héi víi nhu cÇu x©y dùng ph¸p luËt vµ thùc hiÖn quyÒn

gi¸m s¸t tèi cao cña Quèc héi; m©u thuÉn gi÷a thÈm quyÒn ban hµnh luËt cña

Quèc héi vµ quyÒn ra Ph¸p lÖnh cña Uû ban Th−êng vô Quèc héi; m©u thuÉn

gi÷a ®Þa vÞ phô thuéc cña ChÝnh phñ trong mèi quan hÖ víi Quèc héi vµ nhu cÇu

10

x©y dùng mét nÒn hµnh chÝnh hiÖu qu¶ vµ ph¸t triÓn… Nh÷ng m©u thuÉn nµy lµ

kh«ng thÓ tr¸nh khái trong qu¸ tr×nh chuyÓn ®æi c¬ chÕ kinh tÕ tõ tËp trung kÕ

ho¹ch ho¸ bao cÊp sang kinh tÕ thÞ tr−êng. Bëi lÏ m« h×nh kinh tÕ cò ch−a thËt

sù bÞ lo¹i bá, m« h×nh kinh tÕ míi ®ang tõng b−íc ®−îc kh¼ng ®Þnh trong cuéc

®Êu tranh gay go vµ phøc t¹p. V× vËy, cã thÓ nãi HiÕn ph¸p n¨m 1992, tuy kh«ng

tiÕp tôc quy ®Þnh m« h×nh tæ chøc bé m¸y nhµ n−íc ®· tån t¹i trong thêi kú kinh

tÕ tËp trung, bao cÊp theo m« h×nh tæ chøc bé m¸y cña mét sè n−íc x· héi chñ

nghÜa tr−íc ®©y, nh−ng ch−a thÓ ®−a ra mét m« h×nh tæ chøc bé m¸y nhµ n−íc

míi - bé m¸y nhµ n−íc cña kinh tÕ thÞ tr−êng ®Þnh h−íng x· héi chñ nghÜa vµ

phï hîp víi nh÷ng ®Æc tr−ng cña nhµ n−íc ph¸p quyÒn x· héi chñ nghÜa, trong

thêi kú héi nhËp kinh tÕ quèc tÕ vµ trong xu thÕ toµn cÇu ho¸.

Trong sè nh÷ng vÊn ®Ò cßn v−íng m¾c vÒ lý luËn khi tiÕn hµnh nghiªn

cøu ®æi míi c¸c thiÕt chÕ trong bé m¸y nhµ n−íc th× mét trong nh÷ng v−íng

m¾c lín lµ nguyªn t¾c quyÒn lùc nhµ n−íc lµ thèng nhÊt, cã sù ph©n c«ng vµ

phèi hîp chÆt chÏ gi÷a c¸c c¬ quan nhµ n−íc trong viÖc thùc hiÖn c¸c quyÒn lËp

ph¸p, hµnh ph¸p, t− ph¸p ch−a ®−îc thÓ chÕ ho¸ trªn ph−¬ng diÖn luËt ph¸p. §Ó

lµm ®−îc ®iÒu nµy, cÇn kh¾c phôc c¸ch tiÕp cËn l©u nay cho r»ng tÝnh thèng nhÊt

cña quyÒn lùc nhµ n−íc lµ xuÊt ph¸t tõ nguyªn t¾c tËp quyÒn. C¸ch ®Æt vÊn ®Ò

theo t− duy míi lµ: nh©n d©n lµ chñ thÓ cña quyÒn lùc nhµ n−íc; tÊt c¶ quyÒn lùc

nhµ n−íc thuéc vÒ nh©n d©n vµ quyÒn lùc nhµ n−íc thèng nhÊt ë chÝnh nh©n d©n.

Nguyªn t¾c “TÊt c¶ quyÒn lùc nhµ n−íc thuéc vÒ nh©n d©n” ®· ®−îc nhËn thøc

s©u s¾c h¬n trong qu¸ tr×nh ®æi míi. Khi nãi nh©n d©n lµ chñ thÓ cña quyÒn lùc

nhµ n−íc, mäi quyÒn hµnh ®Òu ë d©n, th× viÖc nh©n d©n thùc hiÖn quyÒn lùc nhµ

n−íc th«ng qua Quèc héi vµ Héi ®ång nh©n d©n theo HiÕn ph¸p n¨m 1992 lµ

ch−a ®Çy ®ñ, bëi v× nh©n d©n cßn sö dông quyÒn lùc nhµ n−íc cña m×nh th«ng

qua hÖ thèng c¸c c¬ quan hµnh ph¸p vµ c¸c c¬ quan t− ph¸p. Còng cÇn nãi thªm

r»ng bÊt luËn trong mét m« h×nh tæ chøc nhµ n−íc nµo, quyÒn lùc nhµ n−íc, tù

b¶n th©n nã lu«n bao hµm sù thèng nhÊt. NÕu thiÕu tÝnh thèng nhÊt th× quyÒn lùc

mÊt hiÖu lùc. Së dÜ quyÒn lùc nhµ n−íc cã ®−îc hiÖu lùc v× nã lu«n lµ mét hÖ

thèng thèng nhÊt. ChÝnh sù ph©n c«ng, phèi hîp gi÷a ba quyÒn lËp ph¸p, hµnh

ph¸p vµ t− ph¸p lµ sù ph©n c«ng gi÷a ba bé phËn cña mét hÖ thèng tån t¹i d−íi

d¹ng mét chØnh thÓ cña c¸c quan hÖ quyÒn lùc. Do vËy, khi x¸c ®Þnh tÝnh thèng

nhÊt cña quyÒn lùc nhµ n−íc vµ sù ph©n c«ng, phèi hîp gi÷a ba quyÒn cho thÊy,

cÇn ph¶i ®Æt ba quyÒn nµy trong mét thÓ thèng nhÊt cña hÖ thèng víi viÖc x¸c

®Þnh râ ®Þa vÞ ph¸p lý cña tõng nh¸nh quyÒn lùc mµ Quèc héi lµ mét trong ba

nh¸nh quyÒn lùc ®ã. Sù ph©n c«ng, phèi hîp gi÷a ba quyÒn vµ t−¬ng øng víi

chóng lµ ba thiÕt chÕ quyÒn lùc nhµ n−íc, lµ sù ph©n c«ng cã ®iÒu kiÖn vµ b¶o

®¶m kh¶ n¨ng lo¹i bá sù l¹m dông quyÒn lùc chØ thùc thi mét lo¹i quyÒn lùc vµ

kh«ng thÓ cã mét thiÕt chÕ quyÒn lùc nµo l¹i th©u tãm toµn bé quyÒn lùc nhµ

n−íc vµo tay m×nh. Tinh thÇn nµy chÝnh lµ néi dung ph¸p lý cña sù ph©n c«ng,

phèi hîp gi÷a ba quyÒn lËp ph¸p, hµnh ph¸p, t− ph¸p trong sù thèng nhÊt quyÒn

lùc ë nh©n d©n vµ ®ã lµ mét trong nh÷ng yÕu tè trùc tiÕp chi phèi viÖc ®æi míi tæ

chøc vµ ho¹t ®éng cña Quèc héi.

11

Mét trong nh÷ng biÓu hiÖn yÕu kÐm cña bé m¸y nhµ n−íc trong hµng thËp

kû qua lµ tÝnh kh«ng chuyªn nghiÖp cña b¶n th©n c¸c c¬ quan quyÒn lùc nhµ

n−íc.

Quèc héi - c¬ quan quyÒn lùc nhµ n−íc cao nhÊt vµ c¬ quan ®¹i diÖn cao

nhÊt cña nh©n d©n ë n−íc ta ®ang lµ mét c¬ quan ho¹t ®éng kh«ng th−êng

xuyªn. TÝnh chÊt kh«ng th−êng xuyªn Êy ®· dÉn ®Õn t×nh tr¹ng lµ Quèc héi

kh«ng trùc tiÕp quyÕt ®Þnh nhiÒu thÈm quyÒn HiÕn ®Þnh. Víi hai kú häp trong

mét n¨m, Quèc héi chØ ®ñ thêi gian ®Ó xem xÐt th«ng qua c¸c ®¹o luËt hay c¸c

quyÕt ®Þnh ®· ®−îc c¸c c¬ quan h÷u quan chuÈn bÞ s½n. MÆc dï c¸c quyÒn h¹n

cña Quèc héi, c¸c c«ng viÖc cña Quèc héi theo quy ®Þnh cña luËt tæ chøc ®−îc

c¸c c¬ quan cña Quèc héi nh− Uû ban Th−êng vô Quèc héi, c¸c Uû ban víi sè

l−îng ®¹i biÓu chuyªn tr¸ch rÊt Ýt sÏ gi¶i quyÕt. Nh−ng c¸c c¬ quan nµy dï ®−îc

Quèc héi uû quyÒn vÉn chØ lµ c¸c c¬ quan thuéc Quèc héi, kh«ng ph¶i lµ mét

thiÕt chÕ quyÒn lùc ®éc lËp vµ kh«ng thÓ nh©n danh Quèc héi ®Ó thùc hiÖn trùc

tiÕp c¸c quyÒn vèn chØ thuéc vÒ Quèc héi theo HiÕn ph¸p. T×nh tr¹ng nµy dÉn

®Õn mét thùc tÕ lµ Quèc héi dï rÊt cè g¾ng nh−ng rÊt khã kh¾c phôc ®−îc tÝnh

h×nh thøc trong ho¹t ®éng. Bëi lÏ, ®¹i ®a sè c¸c ®¹i biÓu Quèc héi lµ kiªm

nhiÖm, ho¹t ®éng kh«ng th−êng xuyªn ®· kh«ng t¹o ®−îc tÝnh chuyªn nghiÖp

cña mét c¬ quan thùc hiÖn quyÒn lËp ph¸p, quyÒn quyÕt ®Þnh c¸c vÊn ®Ò träng

®¹i cña ®Êt n−íc vµ ®¹i biÓu Quèc héi ®· t¹o nªn mét Quèc héi ho¹t ®éng theo

“®oµn ®¹i biÓu”, mét Quèc héi tham luËn mµ kh«ng dÉn ®Õn mét Quèc héi tranh

luËn, mét Quèc héi víi vai trß tÝch cùc vµ chñ ®éng cña tõng c¸ nh©n c¸c ®¹i

biÓu.

Trong bé m¸y hµnh chÝnh nhµ n−íc, tÝnh kh«ng chuyªn nghiÖp còng ®−îc

biÓu hiÖn râ nÐt. §iÒu nµy ®−îc béc lé qua sù lÉn lén vÒ ph−¬ng diÖn cÊu tróc bé

m¸y, lÉn lén vÒ thÈm quyÒn, nhiÖm vô, chøc n¨ng cña c¸c c¬ quan nhµ n−íc.

§Þa vÞ ph¸p lý cña ChÝnh phñ trong mèi quan hÖ quyÒn lùc x¸c ®Þnh thiÕu nhÊt

qu¸n vµ kh«ng thËt sù râ rµng, do kh«ng qu¸n triÖt lµ cô thÓ ho¸ ®−îc nguyªn

t¾c quyÒn lùc nhµ n−íc lµ thèng nhÊt nh−ng cã sù ph©n c«ng phèi hîp gi÷a c¸c

c¬ quan thùc hiÖn quyÒn lËp ph¸p, quyÒn hµnh ph¸p vµ quyÒn t− ph¸p. Sù ph©n

c«ng quyÒn lùc kh«ng ®−îc quy ®Þnh cô thÓ râ rµng do vËy ChÝnh phñ d−êng

nh− r¬i vµo t×nh tr¹ng võa thiÕu nh÷ng quyÒn cÇn thiÕt ®Ó trë thµnh c¬ quan

hµnh chÝnh nhµ n−íc cao nhÊt cña quèc gia võa ph¶i thùc hiÖn nh÷ng quyÒn lµm

¶nh h−ëng ®Õn quyÒn h¹n cña c¬ quan lËp ph¸p. H¬n n÷a, ChÝnh phñ trong mÊy

thËp kû qua ®Òu ®−îc tæ chøc d−íi d¹ng “Héi ®ång”. Dï r»ng tÝnh chÊt “Héi

®ång” trong tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña ChÝnh phñ trong 4 b¶n HiÕn ph¸p quy

®Þnh cã kh¸c nhau nh−ng ë nh÷ng møc ®é kh¸c nhau ®Òu biÕn ChÝnh phñ thµnh

“c¬ quan nghÞ bµn” h¬n lµ mét c¬ quan hµnh ®éng vµ quyÕt ®Þnh. TÝnh chÊt héi

®ång cña ChÝnh phñ ®· kh«ng t¹o ra ®−îc mét chÕ ®é tr¸ch nhiÖm râ rµng gi÷a

c¸c thµnh viªn ChÝnh phñ, quyÒn h¹n cña Thñ t−íng ChÝnh phñ, cña c¸c thµnh

viªn cña ChÝnh phñ vÒ thùc chÊt vÉn bÞ quy ®Þnh trong khu«n khæ cña chÕ ®é

l·nh ®¹o, ®iÒu hµnh tËp thÓ, chÞu tr¸ch nhiÖm tËp thÓ. Do vËy, kh«ng thËt sù ph¸t

huy ®−îc tÝnh chñ ®éng vµ kh¶ n¨ng tù chÞu tr¸ch nhiÖm cña c¸ nh©n mçi thµnh

viªn.

12

Sù kh«ng chuyªn nghiÖp trong bé m¸y hµnh chÝnh nhµ n−íc cßn ®−îc thÓ

hiÖn bëi sù thiÕu thèng nhÊt vÒ tæ chøc, vÒ ®Þa vÞ ph¸p lý cña c¸c bé phËn cÊu

thµnh nªn ChÝnh phñ. C¸c kh¸i niÖm Bé, Uû ban ngang Bé, Tæng côc, Côc, c¸c

Ban, c¸c lo¹i Héi ®ång, c¸c c¬ quan trùc thuéc ChÝnh phñ ®· t¹o nªn mét ChÝnh

phñ võa cång kÒnh, khæng lå, võa khã x¸c ®Þnh, lÉn lén vÒ c¬ cÊu, chång chÐo

vÒ chøc n¨ng, m©u thuÉn vÒ thÈm quyÒn. TÝnh kh«ng chuyªn nghiÖp cña bé m¸y

hµnh chÝnh nhµ n−íc cßn ®−îc thÓ hiÖn râ nÐt trong ®éi ngò c¸n bé c«ng chøc.

Do kh«ng ph©n ®Þnh râ c¸c quyÒn lËp ph¸p, hµnh ph¸p nªn nhiÒu c¸n bé c«ng

chøc trong bé m¸y hµnh ph¸p ®· ®−îc bÇu lµ ®¹i biÓu Quèc héi. V× thÕ, sù

“ph©n th©n” cña mét con ng−êi võa lµ ®¹i biÓu võa lµ c«ng chøc. Trong nh÷ng

tr−êng hîp rÊt khã x¸c ®Þnh, khi nµo hä hµnh ®éng víi t− c¸ch ®¹i biÓu, khi nµo

hµnh ®éng víi t− c¸ch c«ng chøc.

MÆt kh¸c, do kh«ng ph©n biÖt c¸c kh¸i niÖm “chÝnh kh¸ch” vµ c«ng chøc,

kh«ng ph©n biÖt râ “chøc quyÒn” vµ “chøc nghiÖp” nªn trong ®êi sèng x· héi vµ

®êi sèng nhµ n−íc kh¸i niÖm “c¸n bé nhµ n−íc” ®−îc sö dông mét c¸ch réng

r·i…

ChÝnh kh¸i niÖm “c¸n bé nhµ n−íc” ®· gãp phÇn lµm lÉn lén c¸c lo¹i c¸n

bé, kh«ng t¹o ra ®−îc c¬ së khoa häc ®Ó x©y dùng mét ®éi ngò c«ng chøc

chuyªn nghiÖp trong mét bé m¸y hµnh chÝnh nhµ n−íc chuyªn nghiÖp.

Sù kÐm hiÖu qu¶ cña bé m¸y nhµ n−íc trong thêi gian qua, kÓ c¶ khi bé

m¸y nhµ n−íc ®· ®−îc c¶i c¸ch nhiÒu lÇn, cßn lµ kÕt qu¶ tÊt yÕu cña t×nh tr¹ng

quyÒn lùc nhµ n−íc thiÕu mét c¬ chÕ kiÓm so¸t ®Çy ®ñ, hîp lý vµ cã hiÖu lùc.

Trong tæ chøc vµ thùc thi quyÒn lùc nhµ n−íc, c¬ chÕ kiÓm tra gi¸m s¸t

quyÒn lùc ®ãng vai trß cña chiÕc “phanh” an toµn, ®¶m b¶o cho guång m¸y

quyÒn lùc ho¹t ®éng hÕt c«ng suÊt. Mét khi hÖ thèng “phanh” an toµn kh«ng

®−îc ®¶m b¶o, bé m¸y quyÒn lùc vËn hµnh sÏ thiÕu an toµn dÉn ®Õn c¸c t×nh

huèng hoÆc lµ vËn hµnh cÇm chõng hoÆc vËn hµnh ngoµi tÇm kiÓm so¸t cña

“ng−êi chñ” quyÒn lùc dÉn ®Õn quan liªu, tha ho¸ quyÒn lùc. ChÝnh v× thÕ trong

mäi quèc gia d©n chñ, c¬ chÕ kiÓm tra, gi¸m s¸t viÖc tæ chøc vµ thùc thi c«ng

quyÒn ®−îc ®Æc biÖt chó ý. ë n−íc ta ngay tõ ngµy ®Çu x©y dùng chÝnh thÓ

Céng hoµ, c¬ chÕ kiÓm tra gi¸m s¸t quyÒn lùc ®· ®−îc B¸c Hå, §¶ng ta quan

t©m. HiÕn ph¸p 1946 víi c¸c nguyªn t¾c tæ chøc bé m¸y nhµ n−íc ®· t¹o ra c¸c

c¬ së cho viÖc x©y dùng mét c¬ chÕ kiÓm so¸t quyÒn lùc phï hîp. Nh−ng do c¸c

®iÒu kiÖn lÞch sö, HiÕn ph¸p 1946 kh«ng ®−îc ban bè thi hµnh vµ c¬ héi ra ®êi

mét c¬ chÕ kiÓm so¸t quyÒn lùc trªn c¬ së c¸c quy ®Þnh HiÕn ph¸p ®· kh«ng

®−îc hiÖn thùc ho¸. C¸c b¶n HiÕn ph¸p tiÕp theo còng lu«n nhÊn m¹nh ®Õn viÖc

kiÓm tra, gi¸m s¸t quyÒn lùc vµ ®· giao cho Quèc héi quyÒn gi¸m s¸t tèi cao,

trong ®ã cã quyÒn kiÓm tra, gi¸m s¸t quyÒn lùc nhµ n−íc. Nh−ng trªn thùc tÕ víi

mét Quèc héi ho¹t ®éng kh«ng th−êng xuyªn, ®¹i biÓu Quèc héi kh«ng chuyªn

nghiÖp vµ nh÷ng quy ®Þnh võa kh¸i qu¸t chung chung vÒ kiÓm tra, gi¸m s¸t

quyÒn lùc võa thiÕu c¬ chÕ vµ ph−¬ng ph¸p thùc hiÖn, vÊn ®Ò kiÓm tra, gi¸m s¸t

quyÒn lùc nhµ n−íc ë n−íc ta vÉn ch−a t×m ra ®−îc mét c¬ chÕ thÝch hîp. §iÒu

nµy ®−îc thÓ hiÖn trªn c¸c ph−¬ng diÖn sau:

13

QuyÒn kiÓm tra, gi¸m s¸t cña nh©n d©n víi tÝnh c¸ch lµ ng−êi chñ cña

quyÒn lùc nhµ n−íc vÉn ch−a cã mét c¬ së ph¸p lý v÷ng ch¾c. Do vËy, kh¶ n¨ng

kiÓm so¸t quyÒn lùc nhµ n−íc tõ phÝa nh©n d©n vÉn mang nÆng tÝnh h×nh thøc.

Sù thiÕu c«ng khai, minh b¹ch trong c¸c ho¹t ®éng nhµ n−íc, thiÕu thèng tin ®Çy

®ñ vµ x¸c thùc vÒ c¸c ho¹t ®éng thùc tiÔn cña c«ng quyÒn trªn thùc tÕ ®· ®Æt

nh©n d©n víi tÝnh c¸ch lµ ng−êi chñ cña quyÒn lùc ra ngoµi c¸c quan hÖ quyÒn

lùc. VÊn ®Ò bøc xóc hiÖn nay ®ang ®−îc §¶ng, Nhµ n−íc vµ toµn x· héi quan

t©m lµ x©y dùng mét c¬ chÕ d©n chñ phï hîp kh«ng chØ ®Ó d©n thùc hiÖn quyÒn

lùc mµ cßn ®Ó nh©n d©n thùc sù kiÓm tra, gi¸m s¸t ®−îc toµn bé qu¸ tr×nh thùc

hiÖn quyÒn lùc nhµ n−íc trªn thùc tÕ;

QuyÒn gi¸m s¸t tèi cao cña Quèc héi ®èi víi ho¹t ®éng cña c¸c c¬ quan

Nhµ n−íc vÉn ch−a cã ®−îc mét c¬ chÕ thÝch hîp ®Ó Quèc héi thùc hiÖn tèt

quyÒn nµy. C¸c h×nh thøc gi¸m s¸t l©u nay nh− Quèc héi nghe b¸o c¸o c«ng t¸c

cña ChÝnh phñ, Toµ ¸n nh©n d©n tèi cao, ViÖn kiÓm s¸t nh©n d©n tèi cao, nghe

c¸c thµnh viªn ChÝnh phñ vµ c¸c quan chøc kh¸c tr¶ lêi chÊt vÊn ®Æt Quèc héi

vµo t×nh huèng bÞ ®éng tr−íc c¸c viÖc ®· råi. Do vËy, sù kiÓm so¸t nµy vÒ thùc

chÊt mang nÆng tÝnh h×nh thøc. Sau mçi kú häp cña Quèc héi, mäi viÖc l¹i tiÕp

tôc diÔn ra theo c¸ch thøc vèn cã cña nã;

VÒ ho¹t ®éng t− ph¸p, trong mét thêi gian dµi chóng ta ch−a cã ®−îc nhËn

thøc ®Çy ®ñ vÒ vÞ trÝ, vai trß vµ tÇm quan träng cña c«ng t¸c t− ph¸p, nªn ®·

thiÕu quan t©m, ch¨m lo x©y dùng vÒ tæ chøc, ®éi ngò c¸n bé vµ c¬ së vËt chÊt

cña c¸c c¬ quan t− ph¸p. Dï thêi gian gÇn ®©y ®· cã nh÷ng chuyÓn biÕn tÝch cùc

nh−ng nh×n chung sù nh×n nhËn vÒ vai trß cña t− ph¸p trong viÖc thóc ®Èy ph¸t

triÓn nÒn kinh tÕ thÞ tr−êng ®Þnh h−íng XHCN vµ x©y dùng Nhµ n−íc ph¸p

quyÒn XHCN cßn nhiÒu h¹n chÕ. Vai trß cña ho¹t ®éng t− ph¸p ®−îc biÕt ®Õn

nhiÒu h¬n ë viÖc gi÷ v÷ng an ninh, chÝnh trÞ, trËt tù an toµn x· héi chø ch−a ®−îc

xem xÐt ë khÝa c¹nh lµ nh©n tè quan träng ®Ò cao c«ng lý, b¶o vÖ quyÒn con

ng−êi vµ quyÒn c«ng d©n, hç trî c¸c quan hÖ kinh tÕ thÞ tr−êng ph¸t triÓn. Trªn

thùc tÕ, sù g¾n kÕt vµ hç trî lÉn nhau gi÷a hµnh ph¸p vµ t− ph¸p cßn thiÕu hiÖu

qu¶; mèi quan hÖ gi÷a c¶i c¸ch t− ph¸p vµ c¶i c¸ch hµnh chÝnh còng ch−a thùc

sù chÆt chÏ trong bèi c¶nh chung.

NhËn thøc ch−a ®Çy ®ñ vÒ vai trß cña t− ph¸p lµ nguyªn nh©n c¬ b¶n lý

gi¶i t¹i sao c¶i c¸ch t− ph¸p tiÕn hµnh chËm, thiÕu ®ång bé, ch−a m¹nh mÏ so

víi ®æi míi lËp ph¸p vµ c¶i c¸ch hµnh chÝnh.

ChÝnh s¸ch h×nh sù, c¸c chÕ ®Þnh ph¸p luËt d©n sù, kinh tÕ, lao ®éng, hµnh

chÝnh cßn nhiÒu bÊt cËp; viÖc gi¶i quyÕt c¸c vô viÖc cßn r−êm rµ, qua nhiÒu cÊp

xÐt xö, thiÕu thuËn lîi ®èi víi d©n vµ c¸c c¬ quan, tæ chøc khi cã vÊn ®Ò cÇn ®Õn

Toµ ¸n xÐt xö. §©y lµ mét trong nh÷ng nguyªn nh©n lµm h¹n chÕ hiÖu qu¶, chÊt

l−îng ho¹t ®éng cña c¸c c¬ quan t− ph¸p mµ hËu qu¶ lµ c¸c quyÒn, lîi Ých hîp

ph¸p cña tæ chøc, c¸ nh©n khi bÞ x©m ph¹m vÉn ch−a ®−îc b¶o vÖ h÷u hiÖu.

Ho¹t ®éng cña c¸c c¬ quan t− ph¸p vµ bæ trî t− ph¸p ch−a ®¸p øng ®−îc

yªu cÇu ®æi míi, ch−a b¾t kÞp vµ phôc vô sù ph¸t triÓn cña c¸c quan hÖ kinh tÕ

trong nÒn kinh tÕ thÞ tr−êng theo ®Þnh h−íng x· héi chñ nghÜa; vÉn cßn t×nh

14

tr¹ng oan sai trong ®iÒu tra, b¾t, giam, gi÷, truy tè vµ xÐt xö; ch−a h×nh thµnh

thãi quen gi¶i quyÕt c¸c tranh chÊp kinh tÕ, th−¬ng m¹i theo thñ tôc träng tµi, sè

vô viÖc thô lý cßn qu¸ Ýt ái, hiÖu lùc cña quyÕt ®Þnh träng tµi cßn h¹n chÕ; viÖc

gi¶i quyÕt c¸c khiÕu kiÖn hµnh chÝnh b»ng Toµ ¸n thÓ hiÖn mÆt tr¸i cña mèi

quan hÖ gi÷a c¸c c¸ nh©n c«ng d©n víi c«ng chøc, c¬ quan nhµ n−íc cßn chiÕm

tû lÖ rÊt nhá trong c¸c vô ¸n mµ Toµ ¸n c¸c cÊp thô lý hµng n¨m, trong khi c¸c

khiÕu n¹i, tè c¸o vi ph¹m c¸c quyÒn, lîi Ých hîp ph¸p cña c«ng d©n tõ phÝa c«ng

chøc, c¬ quan nhµ n−íc vÉn kh«ng gi¶m, tÝnh chÊt ngµy cµng phøc t¹p; c«ng t¸c

thi hµnh ¸n d©n sù ch−a cã chuyÓn biÕn ®¸ng kÓ.

§éi ngò c¸n bé t− ph¸p vµ bæ trî t− ph¸p cßn qu¸ thiÕu, mét bé phËn tr×nh

®é nghiÖp vô vµ b¶n lÜnh chÝnh trÞ yÕu, thËm chÝ cßn sa sót vÒ phÈm chÊt. N¨ng

lùc cña mét sè c¸n bé t− ph¸p vµ bæ trî t− ph¸p cßn ch−a ngang tÇm, ch−a ®¸p

øng kÞp víi sù ph¸t triÓn s«i ®éng cña nÒn kinh tÕ, ®Æc biÖt lµ nhu cÇu héi nhËp

quèc tÕ. Suy nghÜ vµ c¸ch lµm cña bé phËn kh«ng nhá ®éi ngò c¸n bé t− ph¸p

vÉn theo nÕp cò, gi¶i quyÕt c«ng viÖc cña d©n vÉn cßn t− t−ëng h¸ch dÞch, “ban

¬n”, coi m×nh “®øng trªn d©n”, mµ ch−a thÊy ®−îc tr¸ch nhiÖm b¶o vÖ quyÒn vµ

lîi Ých hîp ph¸p cña d©n. Bªn c¹nh ®ã, do thiÕu ®éi ngò c¸n bé, nªn c«ng viÖc

cña c¸n bé t− ph¸p ®ang qu¸ t¶i, g©y ¶nh h−ëng kh«ng nhá ®Õn chÊt l−îng vµ

hiÖu qu¶ cña ho¹t ®éng t− ph¸p.

VÒ chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng vµ mèi quan hÖ ph¸p lý Trung −¬ng - ®Þa

ph−¬ng:

HiÕn ph¸p 1992 thiÕt lËp c¸c ®¬n vÞ hµnh chÝnh – l·nh thæ, ®« thÞ còng

nh− n«ng th«n, trªn cïng mét mÆt b»ng ph¸p lý, mét cÊp chÝnh quyÒn kh«ng cã

sù kh¸c biÖt: dï lµ tØnh hoÆc thµnh phè trùc thuéc trung −¬ng ®Òu lµ mét cÊp

chÝnh quyÒn vµ ®Ó tiÖn sö dông, cã c¸ch nãi rót gän rÊt ®Æc tr−ng th−êng ®−îc

chÝnh thøc ghi vµo luËt – “gäi chung lµ cÊp tØnh”; “gäi chung lµ cÊp huyÖn” vµ

“gäi chung lµ cÊp x·” (§iÒu 4 cña LuËt tæ chøc Héi ®ång nh©n d©n vµ Uû ban

nh©n d©n n¨m 1994). Nh− vËy, vÒ m« h×nh, tæ chøc, chøc n¨ng, nhiÖm vô, quyÒn

h¹n cña H§ND vµ UBND, ch−a cã sù ph©n biÖt râ chÝnh quyÒn ®« thÞ vµ n«ng

th«n (thµnh phè vµ tØnh), ch−a cã sù ph©n lo¹i c¸c ®¬n vÞ cïng cÊp víi nhau.

Quy m« diÖn tÝch, mËt ®é, tÝnh phøc t¹p vÒ d©n c−, ®Þa bµn miÒn nói, h¶i ®¶o). ë

®« thÞ vµ n«ng th«n, vÉn cßn rËp khu«n, m¸y mãc.

C¸c HiÕn ph¸p n−íc ta tõ HiÕn ph¸p 1959 ®Õn HiÕn ph¸p 1980 vµ HiÕn

ph¸p hiÖn hµnh 1992, kÓ c¶ c¸c LuËt tæ chøc Héi ®ång nh©n d©n vµ Uû ban nh©n

d©n vÒ mÆt quyÒn h¹n, nhiÖm vô ®Òu ®−a ra c¸c quy ®Þnh chung cã tÝnh chÊt

®¸nh ®ång cho c¶ 3 cÊp H§ND vµ UBND.

Trong khi ®ã, ®« thÞ vµ n«ng th«n lµ hai ®Þa bµn rÊt kh¸c nhau vÒ c¸c mÆt

®êi sèng, nh−ng c¶ 3 cÊp tØnh, huyÖn, x· hoÆc thµnh phè, quËn, ph−êng ®Òu tån

t¹i trªn cïng mét ®Þa bµn. VÊn ®Ò lín ®Æt ra vÒ mÆt qu¶n lý x· héi tõ phÝa Nhµ

n−íc: ®· lµ 3 cÊp chÝnh quyÒn cïng lo cho mét ®Þa bµn th× ®ßi hái mét sù ph©n

cÊp, ph©n ®Þnh hÕt søc rµnh m¹ch ph¹m vi , cÊp ®é thÈm quyÒn, tr¸ch nhiÖm cña

tõng cÊp ®Ó biÕt chuyªn lo vÒ phÇn viÖc ®−îc ph©n c«ng. Do vËy cÇn ph¶i x¸c