Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM

HỌC VIỆN NGÂN HÀNG

ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG

HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG

TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Hà Nội, 2021

BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM

HỌC VIỆN NGÂN HÀNG

ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG

HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG

TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng

Mã số: 9.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học : 1. PGS.TS. Tô Kim Ngọc

2. PGS.TS. Nguyễn Thanh Phƣơng

Hà Nội, 2021

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, tƣ liệu

sử dụng trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và đƣợc trích dẫn đúng quy định

Tác giả luận án

Đào Thị Hồ Hƣơng

ii

LỜI CẢM ƠN

Luận án là công trình nghiên cứu nghiêm túc của tác giả trong thời gian dài

với sự giúp đỡ của các cá nhân và tổ chức.

Trƣớc hết, tác giả xin đƣợc gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Tô Kim

Ngọc, PGS.TS. Nguyễn Thanh Phƣơng, những ngƣời đã trực tiếp hƣớng dẫn tác giả

trong suốt thời gian nghiên cứu.

Tác giả xin cảm ơn các Thầy, Cô của Học viện Ngân Hàng, Khoa Sau đại

học đã tạo điều kiện học tập và nghiên cứu cho nghiên cứu sinh.

Xin đƣợc chân thành cảm ơn các nhà khoa học, các anh chị ở các cơ quan tài

chính, khoa học công nghệ, viện nghiên cứu đã nhiệt tình giúp đỡ tác giả trong quá

trình khảo sát thực tế.

Xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè, đã tạo điều

kiện, động viên tác giả hoàn thành luận án

Tác giả luận án

Đào Thị Hồ Hƣơng

iii

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................0

LỜI CẢM ƠN........................................................................................................... ii

MỤC LỤC................................................................................................................ iii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT..........................................................................v

DANH MỤC HÌNH..................................................................................................vi

DANH MỤC BẢNG.............................................................................................. viii

LỜI MỞ ĐẦU............................................................................................................1

1.Tính cấp thiết của đề tài ...........................................................................................1

2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................3

3. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................................3

4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu...........................................................................3

5. Phƣơng pháp nghiên cứu.........................................................................................4

6. Đóng góp mới của luận án ......................................................................................4

CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG...........................5

1.1.TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG ....................................................................5

1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công ......................................................................................5

1.1.2. Nội dung đầu tƣ công........................................................................................7

1.1.3. Vai trò đầu tƣ công............................................................................................8

1.2. HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG............................................................................10

1.2.1. Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công .....................................................................10

1.2.2. Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công............................................12

1.2.3. Các nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công............................................19

1.3. KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA MỘT SỐ

QUỐC GIA ...............................................................................................................26

1.3.1. Kinh nghiệm đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới ..........................26

1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam................................................................36

CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM ...39

2.1.TỔNG QUAN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM................................................39

iv

2.1.1. Quy mô, cấu trúc đầu tƣ công .........................................................................39

2.1.2. Nguồn vốn đầu tƣ công...................................................................................52

2.2. THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM.........................63

2.2.1. Hệ số ICOR của đầu tƣ công...........................................................................63

2.2.2. Chỉ số PIE-X ...................................................................................................66

2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM................91

2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc ..................................................................................91

2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân...................................................................................93

CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT

NAM .......................................................................................................................105

3.1. ĐỊNH HƢỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ VÀ CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƢ CÔNG

ĐẾN NĂM 2026 .....................................................................................................105

3.1.1. Định hƣớng phát triển kinh tế đến năm 2026 và tầm nhìn đến năm 2031...........105

3.1.2. Tái cơ cấu vốn đầu tƣ công định hƣớng đến năm 2026................................107

3.1.3. Cải cách Luật Quản lý nợ công.....................................................................109

3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM.............110

3.2.1. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công.......110

3.2.2. Cải thiện cơ chế giám sát, đƣa ra quy trình đánh giá hiệu quả đầu tƣ công.........111

3.2.3. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tƣ công....................................112

3.2.4. Tăng cƣờng tính minh bạch thông tin trong việc sử dụng vốn đầu tƣ công.

Kiểm soát chặt chẽ các nguồn vốn vay ...................................................................115

3.2.5. Tăng cƣờng huy động vốn tƣ nhân trong đầu tƣ công..................................118

3.3. ĐIỀU KIỆN VÀ LỘ TRÌNH THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP.......................119

KẾT LUẬN............................................................................................................122

TÀI LIỆU THAM KHÁO ....................................................................................123

v

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DNTN : Doanh nghiệp tƣ nhân

DNNN : Doanh nghiệp nhà nƣớc

ĐTPT : Đầu tƣ Phát triển

GDP : Tổng sản phẩm quốc dân

NSNN : Ngân sách nhà nƣớc

NSLĐ : Năng suất lao động

NN&PTNT : Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

OECĐ : Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế

ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức

UBND : Ủy ban nhân dân

vi

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1: Xây dựng đƣờng Ranh giới Hiệu quả đầu tƣ công ...................................16

Hình 1.2: Tỷ lệ chi đầu tƣ công của chính phủ Hàn Quốc so với GDP....................27

Hình 1.3: Tốc độ phát triển đầu tƣ công của Hàn Quốc (giá So sánh năm 2010)...........27

Hình 1.4: Chi đầu tƣ công của Hàn Quốc phân theo từng lĩnh vực (%)...................28

Hình 1.5: Vốn đầu tƣ công của Nhật Bản qua các năm............................................31

Hình 1.6: Cơ cấu chi đầu tƣ công của Nhật Bản phân theo lĩnh vực........................31

Hình 2.1: Vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh

tế GĐ 2006 – 2019 ....................................................................................................40

Hình 2.2: Chỉ số phát triển Vốn ĐTPT toàn xã hội (giá So sánh năm 2010) ...........41

Hình 2.3: Cơ cấu Vốn ĐTPT toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế

GĐ 2006 – 2019........................................................................................................41

Hình 2.4: Phân nguồn vốn đầu tƣ công theo cấp độ quản lý ....................................45

Hình 2.5: Vốn đầu tƣ thực hiện toàn xã hội (giá hiện hành) phân theo khoản mục

đầu tƣ.........................................................................................................................46

Hình 2.6: Cơ cấu đầu tƣ công phân theo ngành kinh tế năm 2006 & 2019..............51

Hình 2.7: Chỉ tiêu nợ công/GDP của Việt Nam giai đoạn 2006 – 2019...................55

Hình 2.8: So sánh Nợ công Việt Nam và các nƣớc ..................................................56

Hình 2.9: Dƣ nợ nƣớc ngoài của chính phủ theo chủ nợ ..........................................56

Hình 2.10: Tổng vốn ODA ở Việt Nam từ năm 2006 – 2016 ..................................58

Hình 2.11: Vốn ODA thu hút vào Việt Nam phân theo nguồn vốn..........................59

Hình 2.12: Cơ cấu sử dụng vốn ODA của Việt Nam giai đoạn 1993 - 2007 ...........60

Hình 2.13: Hệ số ICOR và trƣởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2006 – 2019...........65

Hình 2.14: Hệ số ICOR các nguồn vốn đầu tƣ giai đoạn 2006 - 2019 .....................65

Hình 2.15: Tốc độ tăng trƣởng đầu tƣ công và tăng trƣởng kinh tế Việt Nam giai

đoạn 2006 - 2019.......................................................................................................65

Hình 2.16: Chi tiêu công cho ngành giao thông vận tải............................................67

Hình 2.17: Cơ cấu đƣờng giao thông bộ của Việt Nam............................................69

vii

Hình 2.18: Cơ cấu đƣờng giao thông bộ của Việt Nam............................................69

Hình 2.19: So sánh Thời gian đi lại bình quân và Mật đồ đƣờng cao tốc giữa Việt

Nam và các nƣớc.......................................................................................................71

Hình 2.20: Chi đầu tƣ công trong ngành giao thông GĐ 2004-2011, theo giá hiện

hành ...........................................................................................................................71

Hình 2.21: Xếp hạng chất lƣợng cơ sở hạ tầng của các nƣớc khu vực lân cận ........73

Hình 2.22: Cơ cấu phát điện......................................................................................76

Hình 2.23: Sản lƣợng điện thƣơng phẩm bình quân đầu ngƣời................................77

Hình 2.24: Chi đầu tƣ công cho lĩnh vực sản xuất điện, khí đốt...............................78

Hình 2.25: Hiệu quả chi đầu tƣ công cho sản xuất điện ...........................................79

Hình 2.26: Sản lƣợng nƣớc máy bình quân đầu ngƣời .............................................81

Hình 2.27: Tổng chi tiêu cho y tế của Việt Nam so với các quốc gia ở châu Á.......84

Hình 2.28: Chi đầu tƣ công cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo..................................88

Hình 2.29: Cơ cấu chi đầu tƣ công trong ngành giáo dục của Việt Nam giai đoạn

2013 – 2017...............................................................................................................90

viii

DANH MỤC BẢNG

Bảng 1.1: Phƣơng pháp đánh giá hiệu quả đầu tƣ công PIP.....................................18

Bảng 2.1: Vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội theo giá so sánh năm 2010 phân theo

thành phần kinh tế .....................................................................................................42

Bảng 2.2: Vốn đầu tƣ công giá hiện hành giai đoạn 2006-2019...............................43

Bảng 2.3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ công theo giá hiện hành phân theo cấp độ quản lý....45

Bảng 2.4: Cơ cấu đầu tƣ công phân theo ngành kinh tế (%) ....................................48

Bảng 2.5: Vốn đầu tƣ công theo giá hiện hành phân theo ngành kinh tế .................50

Bảng 2.6: Vốn đầu tƣ công giá hiện hành phân theo nguồn vốn ..............................53

Bảng 2.7: Một số chỉ tiêu chủ yếu về năng lực giao thông vận tải Việt Nam ..........68

Bảng 2.8: Sản lƣợng điện thƣơng phẩm giai đoạn 2006 - 2019 ...............................77

Bảng 2.9: Sản lƣợng nƣớc máy thƣơng phẩm giai đoạn 2006 - 2019 ......................81

Bảng 2.10: Hiệu quả chi tiêu công cho y tế giai đoạn 2007-2019 ............................84

Bảng 2.11 Tỷ lệ hộ nghèo theo vùng giai đoạn 2006-2019 ......................................86

Bảng 2.12: Tác động của đầu tƣ công đối với giảm nghèo.......................................87

Bảng 2.13: Hiệu quả đầu tƣ công cho giáo dục giai đoạn 2007-2019 ......................89

Bảng 3.1: Khung phân tích đánh giá PIMA về quản lý đầu tƣ công của IMF .......113

1

LỜI MỞ ĐẦU

1.Tính cấp thiết của đề tài

Cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2008 hay cuộc chiến đấu với bệnh dịch

trong thời gian qua đã đặt ra những vấn đề còn về việc phòng ngừa rủi ro cho nền

kinh tế khi có bất ổn. Một trong những công cụ dùng để tác động vào nền kinh tế để

thay đổi đó chính là đầu tƣ công. Đầu tƣ công nếu đƣợc thực hiện tốt sẽ là động lực

phát triển kinh tế trong giai đoạn chống lại những rủi ro do bệnh dịch gây ra.

Chakraborty và Dabla- Norris (2011) vốn đầu tƣ công tác động đến tăng trƣởng kinh

tế. Hay IMF (2015) cho rằng tác động kinh tế và xã hội của đầu tƣ công phụ thuộc

bởi hiệu quả đầu tƣ công.

Ở Việt Nam đầu tƣ công cho phát triển chiếm tỷ trọng không nhiều trong

tổng chi của Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN), tuy nhiên so với các quốc gia trong

cùng khu vực thì tỷ trọng này vẫn là cao. Điều đó cũng thể hiện rằng Nhà nƣớc có

tác động lớn đến sự phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên hiệu quả đầu tƣ công ở

Việt Nam hiện nay còn chƣa cao. Theo kết quả nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và

cộng sự (2013), đầu tƣ công ở Việt Nam mới chỉ có tác động đến tăng trƣởng kinh

tế trong ngắn hạn mà chƣa có chiến lƣợc để tác động trong khoảng thời gian dài.

Hay CIEM (2013) trong nghiên cứu Đầu tƣ công, Nợ công và Mức độ bền vững của

ngân sách ở Việt Nam đã khái quát về thực trạng đầu tƣ công và đánh giá hoạt động

đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2012. Theo nghiên cứu của CIEM

thì hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam chƣa cao là do khung pháp lý chƣa hoàn thiện

và việc phấp cấp đầu tƣ công ở Việt Nam là chƣa hợp lý. Hay theo Vũ Thành Tự

Anh (2013), để nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam cần phải đƣa ra một quy

trình chuẩn. Cũng theo Trần Kim Chung và cộng sự (2015), để cải thiện hiệu quả

đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam cần phải tập trung vào chiều sâu thay vì để dàn

trải nhƣ hiện nay. Tuy có rất nhiều nghiên cứu chỉ ra, Việt Nam hiện nay vẫn còn

thiếu một quy trình chuẩn để giúp nâng cao hiệu quả đầu tƣ công.

2

Khoảng trống trong nghiên cứu hiệu quả đầu tư công gắn với các chỉ tiêu

liên quan đến hiệu quả về mặt kinh tế, hiệu quả về mặt xã hội và hiệu quả về mặt

môi trường.

Nhƣ vậy, liên quan đến nội dung hiệu quả đầu tƣ công, có những công trình

nghiên cứu trƣớc đây trong và ngoài nƣớc thực hiện rất công phu và là tài liệu tham

khảo rất có giá trị. Tuy nhiên, vẫn có những khoảng trống nghiên cứu lớn nhƣ:

-Chƣa có công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về cơ chế quản lý đầu

tƣ công. Các công trình trong nƣớc hoặc nghiên cứu đơn lẻ một nội dung; hoặc có

đề cập đến một mảng nhỏ của về tác động xã hội nhƣng mới chỉ dừng ở mức độ mô

tả thực trạng Việt Nam mà chƣa hình thành đƣợc cơ sở lý luận thể hiện mối quan hệ

mật thiết giữa các nội dung cũng nhƣ vấn đề lý thuyết của từng nội dung thực tiễn

đƣợc đề cập. Khoảng trống về lý luận của các nghiên cứu trong nƣớc là rất lớn (đặc

biệt cơ sở lý luận về tác động của đầu tƣ công tới môi trƣờng và xã hội), do đó thiếu

cơ sở, tiêu chí khoa học khi đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam

hiện nay. Các công trình quốc tế đa dạng, phong phú về lý luận và kinh nghiệm thực

tiễn ở các nƣớc, rất cần đƣợc hệ thống lại và nghiên cứu áp dụng cho Việt Nam.

Chính vì thế, cần có một công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về thực trạng

hiệu quả đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam, hệ thống hoá lý luận về cơ chế quản lý

đầu tƣ công, tạo thành khung lý thuyết dung làm cơ sở đánh giá và đƣa ra các giải

pháp nhằm đổi quản lý đầu tƣ công góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt

Nam hiện nay.

-Đề tài mà tác giả nghiên cứu có những khác biệt với các công trình trên về

đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hƣớng tiếp cận, hƣớng giải quyết vấn

đề…Vì vậy, không có sự trùng lặp với các công trình trên. Hơn nữa, thực tiễn luôn

biến động làm nảy sinh những yêu cầu mới về cơ chế chính sách, cũng nhƣ những

giải pháp khả thi để hoạt động đầu tƣ công thực sự góp phần đắc lực trong việc thực

hiện mục tiêu về phát triển kinh tế- xã hội thời kỳ mới. Đó cũng là lý do để nghiên

cứu sinh tiếp tục nghiên cứu vấn đề này.

3

2. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu chung: Hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về

hoạt động quản lý đầu tƣ công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ

công ở Việt Nam trong giai đoạn 2007 -2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay

đổi phƣơng thức quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam trong thời gian tới.

Mục tiêu cụ thể:

Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, để đánh giá hiệu quả của đầu tƣ

công trong giai đoạn 2007-2019, đề tài hƣớng đến ba mục tiêu sau:

-Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tƣ công ở các

khía cạnh hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trƣờng.

- Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn

2007-2019.

- Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tƣ công của một số

nƣớc trên thế giới.

- Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả

đầu tƣ công trong thời gian tới.

3. Câu hỏi nghiên cứu

- Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tƣ công cần phải hệ thống và làm rõ

lại là gì?

- Hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 nhƣ thế nào?

- Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tƣ công của một số nƣớc trên thế

giới rút ra cho Việt Nam điều gì?

- Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả

đầu tƣ công trong thời gian tới?

4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

-Đối tƣợng nghiên cứu: cơ sở lý thuyết và thực tiễn về hiệu quả đầu tƣ công.

-Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu hiệu quả đầu tƣ công ở Việt

Nam từ góc độ quản lý.

Luận án giới hạn pham vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá

hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam từ 2007-2019.

4

5. Phƣơng pháp nghiên cứu

Để hoàn thành đƣợc các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành

phân tích và thực hiện các nội dung sau:

- Sử dụng phƣơng pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa những lý

luận về hiệu quả đầu tƣ công trên các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trƣờng; và

hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công.

- Áp dụng phƣơng pháp kế thừa, phân tích tổng hợp về các kinh nghiệm từ

hoạt động đầu tƣ công của một số nƣớc trên thế giới để rút ra bài học áp dụng cho

Việt Nam về tăng cƣờng hiệu quả đầu tƣ công.

- Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tƣ công lên nền kinh tế của Việt

Nam trong giai đoạn 2007-2019.

6. Đóng góp mới của luận án

Về mặt lý luận:

-Luận án đã hệ thống hoá, bổ sung thêm nội đầu tƣ công, trong đó: (i) xác định

rõ các nguồn hình thành vốn đầu tƣ và nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công;

(ii) Luận án đƣa ra một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tƣ công về mặt kinh tế,

xã hội và môi trƣờng. Các chỉ tiêu này đƣợc xây dựng dựa trên nền tảng của lý

thuyết quản lý đầu tƣ công và kinh nghiệm quốc tế (của các quốc gia có hiệu quả

đầu tƣ công tốt).

Về mặt thực tiễn:

Dựa vào khung phân tích, đánh giá luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng

hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam trên những nội dung nhƣ sau: (i) Hiệu quả đầu tƣ

công ở Việt Nam; (ii) Chỉ rõ những hạn chế của đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay.