Đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa-Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi Luật Thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra

Thanh tra chÝnh phñ

viÖn khoa häc thanh tra

b¸o c¸o tæng kÕt ®Ò tµi träng ®iÓm cÊp bé

®æi míi tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña ngµnh thanh

tra trong c¬ chÕ thÞ tr−êng ®Þnh h−íng xhcn –

luËn cø khoa häc cho viÖc söa ®æi luËt thanh

tra vµ hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ thanh tra

chñ nhiÖm ®Ò tµi: trÇn v¨n truyÒn

7282

08/4/2009

Hµ néi - 2009

3

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ............................................................................................................. 5

CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT

ĐỘNG CỦA NGÀNH THANH TRA TRONG ĐIỀU KIỆN PHÁT TRIỂN

KINH TẾ THỊ TRƯỜNG ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA ........... 12

1.1. Một số vấn đề cơ bản về công tác thanh tra.................................................................12

1.1.1. Khái niệm về tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra.......................................12

1.1.2. Vị trí, vai trò, đặc điểm của công tác thanh tra.......................................................16

1.1.3. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra........................................25

1.2. Quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra..32

1.3. Khái quát về tổ chức và hoạt động thanh tra trước khi có Luật thanh tra ..............41

1.3.1. Giai đoạn trước khi có Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 .........................................41

1.3.2 Giai đoạn thực hiện Pháp lệnh Thanh tra (từ năm 1990 đến 2004) ........................52

1.4. Quá trình phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và yêu cầu đối với

công tác thanh tra..................................................................................................................59

1.4.1. Vai trò quản lý của nhà nước trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định

hướng XHCN ở Việt Nam ..................................................................................................59

1.4.2. Yêu cầu của công tác thanh tra trong điều kịên phát triển nền kinh tế thị trường

định hướng XHCN ở Việt Nam..........................................................................................66

CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH

TRA TỪ KHI CÓ LUẬT THANH TRA ĐẾN NAY .................................... 71

2.1. Thực trạng tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra ......................71

2.2. Thực trạng hoạt động của ngành Thanh tra................................................................79

2.2.1. Thực trạng về hoạt động thanh tra.........................................................................79

2.2.2. Thực trạng hoạt động thanh tra trong thực hiện nhiệm vụ cụ thể...........................93

2.3. Những tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra. ............138

2.3.1. Về tổ chức ..............................................................................................................139

2.3.2. Về hoạt động..........................................................................................................145

CHƯƠNG III: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ

HOẠT ĐỘNG CỦA NGÀNH THANH TRA ĐÁP ỨNG CÁC YÊU CẦU

CỦA CƠ CHẾ KINH TẾ THỊ TRƯỜNG ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ

NGHĨA ............................................................................................................ 157

3.1. Định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra...........................157

4

3.1.1. Định hướng đổi mới về tổ chức của ngành Thanh tra...........................................161

3.1.2. Định hướng đổi mới về hoạt động thanh tra .........................................................164

3.2. Các nhóm giải pháp chủ yếu nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Thanh

tra trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN...................................................166

3.2.1. Xây dựng và hoàn thiện tổ chức của ngành Thanh tra đồng bộ, thông suốt và có

tính liên kết chặt chẽ; tăng cường thẩm quyền, phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ

của các cơ quan thanh tra phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng

XHCN và cải cách hành chính ........................................................................................166

3.2.2. Đổi mới phương thức nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của ngành

Thanh tra trong từng lĩnh vực cụ thể, bảo đảm tính khách quan, kịp thời, chính xác, hiệu

quả của công tác thanh tra..............................................................................................170

3.2.3. Đổi mới việc tuyển dụng, sử dụng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức nhằm tạo

dựng tính chuyên nghiệp nhạy bén, bản lĩnh chính trị vững vàng cho đội ngũ cán bộ của

ngành Thanh tra. .............................................................................................................178

3.3. Một số kiến nghị đối với việc sửa đổi Luật Thanh tra năm 2004 và hoàn thiện các

quy định pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra.................................182

KẾT LUẬN ..........................................................................................................................187

5

MỞ ĐẦU

I. Tính cấp thiết của đề tài

Ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 64/SL thành lập

Ban Thanh tra đặc biệt – tiền thân của ngành Thanh tra. Hơn 63 năm qua, ngành

Thanh tra đã khẳng định được vị trí, vai trò và tầm quan trọng của mình trong

quá trình hoạt động và góp phần xây dựng, hoàn thiện bộ máy Nhà nước. Trong

suốt quá trình đó, tuỳ thuộc và thời điểm và tình tình chính trị, kinh tế, xã hội

của từng giai đoạn mà tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra đều có sự thay

đổi nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước.

Kể từ khi Việt Nam bước vào thời kỳ đổi mới, nền kinh tế quan liêu, tập

trung bao cấp dần được thay thế bởi nền kinh tế nhiều thành phần, vận hành theo

cơ chế thị trường định hướng XHCN. Phương thức lãnh đạo, quản lý đời sống

kinh tế, xã hội của Đảng và Nhà nước cũng có những thay đổi mạnh mẽ thể hiện

qua hàng loạt chủ trương lớn như: Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của

nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; mở cửa nền kinh tế; đẩy nhanh tiến trình

hội nhập kinh tế quốc tế; đẩy nhanh tiến trình cổ phần hoá doanh nghiệp Nhà

nước; thực hiện cải cách trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội - cải cách pháp

luật, cải cách tư pháp, cải cách hành chính...v.v. Sau hơn 20 năm đổi mới, Việt

Nam đã thu được những thành tựu quan trọng trong đời sống chính trị, kinh tế,

xã hội của đất nước, đã có những bước phát triển rõ rệt. Những sự thay đổi đó đã

tác động mạnh mẽ và đặt ra những đòi hỏi mới đối với phương thức tổ chức và

hoạt động của nhà nước, trong đó có tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra

trên hầu hết các lĩnh vực chuyên môn, nghiệp vụ.

- Về hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội:

Trong những năm qua, nhằm thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển, phát huy

hiệu quả tối đa của các nguồn lực, Đảng CSVN đã ban hành nhiều chủ trương,

chính sách và có những hoạt động tích cực thể hiện quyết tâm của mình. Nhà

nước đã thể chế hoá những yêu cầu đó bằng các đạo luật trên nhiều lĩnh vực

như: Đầu tư, kinh doanh, thương mại, xây dựng, đất đai, cổ phần hoá doanh

6

nghiệp nhà nước...Trong quản lý và điều hành đất nước, Chính phủ cũng quyết

tâm thực hiện cải cách hành chính với các nội dung: Phân cấp mạnh mẽ hoạt

động quản lý nhà nước; cải cách, tinh giản bộ máy hành chính trên cơ sở làm rõ

chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, đơn vị; phân định và xây dựng phương

thức quản lý riêng phù hợp đối với từng loại hình hoạt động - hoạt động hành

chính, hoạt động sự nghiệp và hoạt động sản xuất kinh doanh; công khai minh

bạch hoạt động của cơ quan nhà nước... Bên cạnh đó, với chính sách hội nhập

kinh tế quốc tế, đặc biệt là sau khi gia nhập và chính thức trở thành thành viên

của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) vào năm 2006, Việt Nam đang đứng

trước những cơ hội và thách thức to lớn, đòi hỏi Việt Nam không chỉ tiếp tục cải

cách hệ thống pháp luật đảm bảo sự tương thích với pháp luật quốc tế mà còn

đòi hỏi phương thức quản lý nhà nước phải dần tiến tới những chuẩn mực

chung. Đứng trước bối cảnh trong nước và quốc tế trên đây, để đáp ứng yêu cầu

của tình hình mới, ngành Thanh tra khẩn trương đổi mới từ tư duy, nhận thức,

đổi mới tổ chức bộ máy, nguyên tắc, phương pháp, quy trình nghiệp vụ hoạt

động thanh tra; đổi mới chuẩn mực đánh giá đối tượng thanh tra. Sự đổi mới này

nhằm đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước

pháp quyền, hội nhập kinh tế, quốc tế và xây dựng xã hội dân chủ, minh bạch.

- Về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Trong thời gian qua, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo luôn được Đảng,

Nhà nước và ngành Thanh tra quan tâm, đổi mới. Luật Khiếu nại, tố cáo ban

hành năm 1998, được sửa đổi, bổ sung vào năm 2003 và năm 2005 đã phần nào

đáp ứng các yêu cầu cấp thiết của thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Tuy nhiên, tình trạng khiếu kiện đông người, khiếu kiện dai dẳng, giải quyết

khiếu nại, tố cáo vòng vo... đã và đang là mối bức xúc trong dư luận xã hội.

Thực trạng này cho thấy cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo của chúng ta hiện

nay vẫn còn nhiều bất cập, chưa thực sự hiệu quả, cần phải được đổi mới. Điều

đó cũng đặt ra những đòi hỏi về việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm

quyền và kiện toàn tổ chức ngành Thanh tra. Bên cạnh đó, xu hướng thành lập

cơ quan Tài phán Hành chính là xu hướng chung của nhiều nước trên thế giới.

7

Xu hướng này từng bước được nghiên cứu và triển khai ở Việt Nam. Chính phủ

cũng đã giao cho Thanh tra Chính phủ chủ trì nghiên cứu xây dựng Đề án thành

lập cơ quan Tài phán Hành chính. Việc thành lập một thiết chế mới cũng sẽ đặt

ra những yêu cầu mới về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của ngành Thanh tra.

- Về công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng.

Công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng đang là vấn đề nóng bỏng

được xã hội quan tâm nhất hiện nay. Đảng ta đã ban hành nhiều chủ trương,

chính sách liên quan đến công tác phòng, chống tham nhũng. Năm 2005, Quốc

hội cũng thông qua Luật phòng, chống tham nhũng. Ngay sau khi Luật phòng,

chống tham nhũng được ban hành, Chính phủ cũng ban hành Chương trình hành

động thực hành Luật phòng, chống tham nhũng và nhiều văn bản hướng dẫn thi

hành luật này. Để đưa những chủ trương, quy định đi vào cuộc sống với những

hiệu quả thiết thực, nhiều thiết chế chuyên môn phục vụ cho công tác đấu tranh

phòng, chống tham nhũng đã được thành lập trong cả nước, từ Trung ương cho

đến bộ, ngành, địa phương. Thực tế này chứng minh rằng Đảng và Nhà nước

đang nỗ lực tập trung vào công tác phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng.

Nhằm thực hiện đấu tranh phòng, chống tham nhũng có hiệu qủa, Thanh tra

Chính phủ phải đóng vai trò to lớn và quan trọng. Chính phủ chuẩn bị phê chuẩn

Công ước chống tham nhũng của Liên Hợp Quốc. Hệ thống pháp luật của Việt

Nam từng bước được bổ sung, hoàn thiện cho phù hợp với pháp luật quốc tế.

Tuy nhiên, hiệu quả của cuộc đấu tranh chống tham nhũng còn hạn chế. Vai trò,

chức năng, nhiệm vụ bản thân các tổ chức Thanh tra Việt Nam trong cuộc đấu

tranh chống tham nhũng còn chưa vững vàng. Cùng với việc xây dựng và kiện

toàn cơ quan chuyên trách chống tham nhũng thuộc Thanh tra Chính phủ là một

loạt vấn đề đặt ra trong tình hình mới, đặc biệt là việc xây dựng, hoàn thiện mối

quan hệ phối hợp với các cơ quan có trách nhiệm trực tiếp trong công tác đấu

tranh phòng, chống tham nhũng. Việc xây dựng cơ chế phối hợp đồng bộ, nhịp

nhàng có hiệu quả với các cơ quan điều tra, kiểm sát, tòa án, kiểm toán cũng là

một nhiệm vụ hết sức quan trọng.

8

Qua hơn 60 năm xây dựng và phát triển, Nhà nước đã ban hành nhiều văn

bản quy phạm pháp luật điều chỉnh cơ cấu tổ chức cũng như chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của ngành Thanh tra, tạo cơ sở cho hoạt động thanh tra. Nhưng

với những yêu cầu của quá trình đổi mới hiện nay cho thấy nhiều vấn đề về tổ

chức và nhiệm vụ của ngành Thanh tra vẫn chưa được nghiên cứu thấu đáo, đòi

hỏi phải được tiếp tục nghiên cứu làm rõ và đưa ra những đề xuất nhằm kiện

toàn tổ chức của ngành Thanh tra tương ứng với chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn được giao.

Từ những lý do trên đây, việc triển khai nghiên cứu đề tài “Đổi mới tổ chức

và hoạt động của ngành Thanh tra trong cơ chế thị trường định hướng xã hội

chủ nghĩa - Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi Luật Thanh tra và hoàn thiện

pháp luật về thanh tra” là rất cần thiết. Đề tài sẽ cung cấp luận cứ khoa học phục

vụ trực tiếp việc sửa đổi Luật Thanh tra năm 2004 theo chỉ đạo của Thủ tướng

Chính phủ và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra

nói chung trong thời gian tới.

II. Quá trình thực hiện đề tài

Đây là đề tài được thực hiện gối 2 năm (2007 và 2008). Sau khi có quyết

định triển khai nghiên cứu Đề tài, trên cơ sở Đề cương đã được Hội đồng khoa

học cơ quan Thanh tra Chính phủ phê duyệt và nội dung Thuyết minh đề tài,

Ban chủ nhiệm đề tài đã xây dựng kế hoạch cụ thể về việc thực hiện các công

việc cần triển khai; dự kiến các chuyên đề nghiên cứu và trực tiếp trao đổi với

các cộng tác viên về nội dung của từng chuyên đề cũng như yêu cầu đặt ra cần

giải quyết trong mỗi chuyên đề đó. Tiếp đó, Ban Chủ nhiệm tiến hành ký hợp

đồng nghiên cứu để các cộng tác viên nghiên cứu theo nội dung đã được xác

định. Sau khi các cộng tác viên hoàn thành các chuyên đề nghiên cứu, Ban Chủ

nhiệm đã tổ chức xem xét đánh giá từng chuyên đề. Từ việc tổng hợp kết quả

nghiên cứu từ các chuyên đề, Ban chủ nhiệm rút ra những kết luận ban đầu cũng

như xác định các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, trao đổi và thảo luận làm cơ sở

để xây dựng kế hoạch Hội thảo khoa học. Ngoài ra, Nhóm cán bộ tham gia

9

nghiên cứu Đề tài còn tham gia nhiều cuộc hội thảo khoa học, dự án, đề án liên

quan đến tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra để tổng hợp, tiếp thu các ý

kiến từ Thanh tra các Bộ, ngành, địa phương phục vụ cho việc nghiên cứu Đề

tài.

Tháng 8 năm 2008, Ban Chủ nhiệm đã tổ chức Hội thảo khoa học “thanh

tra hành chính, thanh tra chuyên ngành – thực trạng và giải pháp” với sự

tham gia của các cộng tác viên, nhiều nhà khoa học, nhà quản lý cũng như

những người có am hiểu thực tiễn về tổ chức và hoạt động trong và ngoài ngành

Thanh tra để thảo luận về những nội dung của Đề tài và những vấn đề còn có ý

kiến khác nhau. Tháng 12 năm 2008, Ban Chủ nhiệm đề tài đã tổ chức Hội thảo

khoa học để lấy ý kiến góp ý của các đại biểu vào dự thảo Báo cáo tổng thuật đề

tài. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu các chuyên đề, kết quả thảo luận tại các Hội

thảo khoa học và kết quả khảo sát, tổng hợp ý kiến của gần 1.000 cán bộ thanh

tra, Ban Chủ nhiệm đề tài đã xây dựng Báo cáo tổng thuật kết quả nghiên cứu

Đề tài.

Trong quá trình thực hiện Đề tài, Ban Chủ nhiệm đề tài còn bám sát với

những hoạt động cụ thể trong việc sửa đổi Luật phòng, chống tham nhũng, sửa

đổi Luật Thanh tra năm 2004, xây dựng Đề án Tài phán Hành chính và nhiều

văn bản khác liên quan đến thể chế của Ngành. Nhóm nghiên cứu cho rằng

những kết quả nghiên cứu của Đề tài sẽ là cơ sở khoa học để ngành Thanh tra

hoàn thiện hệ thống thể chế về tổ chức và hoạt động của ngành; xây dựng và

hoàn thiện mô hình tổ chức phương pháp hoạt động để nâng cao hiệu lực, hiệu

quả hoạt động thanh tra trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, định hướng

XHCN ở Việt Nam.

III. Mục tiêu, phạm vi nghiên cứu của Đề tài

Mục tiêu của đề tài là hình thành cơ sở lý luận cho việc hoàn thiện pháp

luật về tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra nói chung và phục vụ cho việc

sửa đổi Luật Thanh tra nói riêng.

10

Với việc xác định mục tiêu chung như vậy, Đề tài có phạm vi nghiên cứu

và hướng đến các mục tiêu cụ thể như sau:

- Khái quát về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của ngành Thanh tra qua

hơn 60 xây dựng và trưởng thành và đánh giá tổ chức và hoạt động thanh tra qua

từng thời kỳ phát triển để hoàn thiện lý luận về công tác thanh tra.

- Vận dụng và quán triệt quan điểm của Đảng, Nhà nước và tư tưởng của

chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra vào việc xác định tổ chức và hoạt

động của ngành Thanh tra trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường; làm rõ

yêu cầu đối với tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra, xác định vị trí, vai

trò, chức năng, nhiệm vụ của ngành Thanh tra trong điều kiện mới.

- Đánh giá đúng thực trạng tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trên

các lĩnh vực hoạt động: hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội, hoạt động thanh tra

xét khiếu tố và phòng, chống tham nhũng. Dự báo xu hướng phát triển của công

tác thanh tra, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt

động của ngành Thanh tra.

- Đề xuất phương hướng xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể

của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giai đoạn mới.

- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao vị trí, vai trò của ngành Thanh tra;

nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra; xác định mô hình tổ chức

ngành Thanh tra phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng

XHCN.

IV. Phương pháp nghiên cứu Đề tài

Cơ sở phương pháp luận để nghiên cứu Đề tài là chủ nghĩa Mác-Lênin, tư

tưởng Hồ Chí Minh, các quan quan điểm của Đảng và Nhà nước về tổ chức và

hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức và hoạt động của ngành

Thanh tra nói riêng.

Trong quá trình nghiên cứu, Ban Chủ nhiệm đề tài đã sử dụng các phương

pháp nghiên cụ thể như sau:

11

- Phương pháp chuyên gia: Ban chủ nhiệm đề tài đã huy động hơn 30

chuyên gia là những người làm công tác nghiên cứu khoa học và hoạt động thực

tiễn có kinh nghiệm trong và ngoài ngành Thanh tra trực tiếp viết chuyên đề và

đóng góp ý kiến trực tiếp việc xây dựng đề tài.

- Phương pháp hội thảo: Trong quá trình triển khai, Ban Chủ nhiệm đã tổ

chức 02 cuộc hội thảo khoa học và nhiều buổi toạ đàm để thảo luận nhằm làm

sáng tỏ những vấn đề liên quan đến nội dung và hình thức, kết cấu của đề tài.

- Phương pháp khảo sát: Để có cơ sở khoa học cho việc đánh giá thực

trạng và đưa ra các kết luận, kiến nghị về đổi mới tổ chức và hoạt động của

ngành Thanh tra trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng XHCN, Ban Chủ

nhiệm đã tiến hành khảo sát bằng cách phát phiếu hỏi tới gần 1000 cán bộ làm

công tác thanh tra tại một số bộ, ngành và nhiều địa phương trong cả nước trên

cả ba miền Bắc, Trung, Nam.

- Ban Chủ nhiệm còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã

hội cơ bản như: Phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh...

V. Cơ cấu của Đề tài

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Đề tài “Đổi mới tổ chức và hoạt động của

ngành Thanh tra trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa - Luận cứ

khoa học phục vụ sửa đổi Luật Thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra”

gồm 3 chương:

Chương I: Một số vấn đề về đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành

Thanh tra trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ

nghĩa

Chương II: Thực trạng tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra từ khi có

Luật Thanh tra đến nay

Chương III: Định hướng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của

ngành Thanh tra đáp ứng các yêu cầu của cơ chế kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa

12

CHƯƠNG I

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA

NGÀNH THANH TRA TRONG ĐIỀU KIỆN PHÁT TRIỂN KINH TẾ

THỊ TRƯỜNG ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

1.1. Một số vấn đề cơ bản về công tác thanh tra

1.1.1. Khái niệm về tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra

Tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra là vấn đề mà đến nay vẫn còn

nhiều tranh luận khoa học. Trên bình diện chung, vấn đề đặc biệt quan trọng cho

hoạt động của mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị là việc thiết kế tổ chức phù hợp với

chức năng, nhiệm vụ để phục vụ cho công tác quản lý. Có thể thấy rằng bất cứ

hoạt động của cơ quan nhà nước nào thì điều quan trọng đầu tiên là xây dựng

được cấu trúc bộ máy của nó. Nếu tổ chức bộ máy hoàn chỉnh và khoa học thì

hoạt động của nó sẽ có hiệu quả và ngược lại. Điều này được V.I.Lênin khẳng

định: “Nếu cho tôi một tổ chức thì tôi sẽ làm đảo lộn nước Nga”.

Như vậy, tổ chức là vấn đề quan trọng liên quan đến hoạt động của các cơ

quan nhà nước và việc xây dựng tổ chức là nhiệm vụ quan trọng để phục vụ cho

công tác quản lý nhà nước. Đề cập đến tổ chức và hoạt động của ngành Thanh

tra thì cần tiếp cận từ góc độ chung nhất về tổ chức, trước hết cần trả lời các câu

hỏi: tổ chức là gì? tổ chức bao gồm những nội dung gì?, từ đó xác định vai trò

và vị trí của nó trong tổng thể tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Có thể nói tổ chức là công việc cần thiết và quan trong đầu tiên để tạo điều

kiện cho hoạt động của cơ quan, bộ phận và là vấn đề khó nhất trong quá trình

hoạt động của bất cứ một cơ quan nào. Hiểu một cách chung nhất, tổ chức là

một tập hợp gồm từ hai người trở lên kết hợp với nhau theo một cách thức nhất

định nhằm thực hiện một hay nhiều mục tiêu chung. Để mọi người có thể làm

việc chung với nhau một cách có hiệu quả và hoàn thành được mục tiêu đã định

ra thì cần phải thiết lập và duy trì một cơ cấu nhất định, trong đó xác định chính

xác các bộ phận và vị trí công việc (nhiệm vụ, thẩm quyền) của mỗi bộ phận đó.

13

Chính vì vậy, việc duy trì một hệ thống các bộ phận, chức vụ với các chức năng,

nhiệm vụ nhất định được gọi là chức năng tổ chức trong quản lý.

Như vậy, nhiệm vụ của nhà lãnh đạo hay của công tác tổ chức chính là thiết

kế một cơ cấu tổ chức thích hợp để liên kết các hoạt động của các cá nhân, bộ

phận với nhau. Việc liên kết các hoạt động của các các nhân và bộ phận muốn

đạt yêu cầu mong muốn và có hiệu quả thì phải theo những cách thức và mục

tiêu nhật định. Đó là phải liên kết được các mục tiêu của tổ chức, chỉ rõ được

cách thức phân công nhiệm vụ giữa các bộ phận và qua đó xác định được cấu

trúc các bộ phận có thể hoàn thành nhiệm vụ đó, xác định được mối quan hệ của

các công việc và hoạt động chủ yếu của tổ chức do các bộ phận thực hiện.

Xét từ góc độ hoạt động thì công tác tổ chức là việc nhóm các hoạt động

cần thiết để thực hiện một mục tiêu của tổ chức và giao hoạt động đó cho một bộ

phận với một thẩm quyền được xác định thực hiện và tạo mối liên hệ giữa các

bộ phận đó. Do vậy, khi đề cập đến công tác tổ chức thì việc phân cấp thẩm

quyền là vô cùng quan trọng và phải xuất phát từ nhiệm vụ cụ thể của các bộ

phận được giao nhiệm vụ và phân công thẩm quyền để tránh hiện tượng nhiệm

vụ đơn giản nhưng được trao thẩm quyền lớn và ngược lại. Tuy nhiên, trên thực

tế thì việc phân tích nhiệm vụ thường là vấn đề khó và phức tạp, thường bị tác

động bởi các nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến việc xác định thẩm

quyền không đảm bảo tương ứng với chức năng và nhiệm vụ, do đó các mục

tiêu của tổ chức và hoạt động không đạt được như mong muốn.

Từ những phân tích trên đây có thể hiểu tổ chức của cơ quan hành chính

là việc thiết lập và duy trì các bộ phận, chức vụ trong một cơ quan và liên kết

các bộ phận, chức vụ này với nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ

quan đó.

Trong thực tế tổ chức thường được phân thành hai loại chính thức và không

chính thức. Tổ chức chính thức là tổ chức được hình thành trên cơ sở các quyết

định chính thức của người có thẩm quyền, chẳng hạn một cơ quan được hình

14

thành trên quyết định của cơ quan cấp trên có thẩm quyền như quyết định phân

công thẩm quyền, quyết định bổ nhiệm cán bộ, giao phụ trách công việc…

Tổ chức không chính thức là những tổ chức hình thành tự phát trong quá

trình thực hiện nhiệm vụ và giao tiếp giữa con người với nhau hoặc nó phản ánh

nhu cầu lợi ích riêng của cá nhân với nhau.

Việc phân định thẩm quyền trong tổ chức không chính thức không được

thực hiện bằng một quyết định và do tự thoả thuận với nhau do đó nguồn gốc

quyền lực trong tổ chức này không phải là thẩm quyền được trao cho người lãnh

đạo thông qua việc bổ nhiệm mà bằng uy tín là chủ yếu. Vì vậy, một người lãnh

đạo trong tổ chức không chính thức chỉ có thể thực hiện thẩm quyền của mình

do các thành viên thừa nhận.

Cơ cấu của tổ chức chính là hình thức tồn tại của tổ chức, biểu hiện qua

việc sắp xếp các bộ phận cấu thành theo một trật tự nhất định và xác lập mối

quan hệ qua lại giữa chúng với nhau. Việc xác định cơ cấu của tổ chức của mỗi

cơ quan chính là việc thiết lập các bộ phận và liên kết chúng lại với nhau thành

một hệ thống. Đây là bước quan trọng của công tác tổ chức nhằm làm cho cơ

cấu của tổ chức tương ứng với chức năng nhiệm vụ mà nó đảm nhiệm. Chính vì

vậy, việc mô tả chi tiết các chức năng nhiệm vụ của tổ chức và cách thức thực

hiện các chức năng đó là điều quan trọng và có ý nghĩa quyết định. Một cơ cấu

được xác lập lên luôn gắn với mục đích chỉ rõ cá nhân hay đơn vị, bộ phận nào

sẽ làm gì và ai là người chịu trách nhiệm chính về kết quả của những hoạt động

đó. Xác định được điều đó là nhằm loại bỏ những cản trở không cần thiết trong

quá trình phân công nhiệm vụ và liên kết các hoạt động cũng như để thực hiện

việc thông tin chính xác và thuận tiện.

Song song với việc xác định cơ cấu của tổ chức là việc phân tầng quản lý

để đảm bảo tránh chồng chéo và khó thực hiện các chức năng phức tạp của một

tổ chức. Tuy nhiên, việc phân tầng tổ chức cũng là một vấn đề khó và rất quan

trọng nếu không khoa học thì sẽ dẫn đến việc đơn giản hoá, tản quyền trong quá

trình điều hành của tổ chức.

15

Trong việc phân tầng quản lý, yếu tố quan trọng cần chú ý là tầm quản lý.

Tầm quản lý chính là khả năng quản lý của một tổ chức hay các nhân trong quá

trình quản lý. Tầm quản lý có thể chịu tác động của nhiều yếu tố, trong đó đáng

chú ý là các yếu tố sau:

+ Trình độ của cấp dưới;

+ Sự minh bạch trong phân định quyền lực;

+ Sự rõ ràng trong các kế hoạch;

+ Đặc điểm riêng của tổ chức.

Tóm lại, vấn đề tổ chức và hoạt động của một tổ chức hay cơ quan là vấn

đề quan trọng liên quan chặt chẽ đến thành công hay thất bại khi triển khai

nhiệm vụ. Trước hết phải hiểu những vấn đề cơ bản của tổ chức và hoạt động

của nó để trong quá trình triển khai chức năng không xảy ra sai sót và làm cho

hoạt động của cơ quan hiệu quả hơn, ngày càng nâng cao tính hiệu lực hiệu quả

của bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước. Hệ thống của các cơ quan thanh

tra cũng nằm trong tổng thể hoạt động nói chung đó và chịu sự tác động của các

qui luật chung. Để làm cho các cơ quan thanh tra hoạt động có hiệu lực thì phải

nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của nó cả trên phương diện lý thuyết và thực

tiễn mới có cơ sở để đổi mới về tổ chức và hoạt động nhằm tạo ra tính hiệu quả

ngày càng cao đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá hiện đại hoá và hội nhập quốc

tế.

Tổ chức của ngành Thanh tra cũng bao gồm các chức năng thiết yếu nằm

trong tổng thể bộ máy nhà nước. Đó là bộ máy có cơ cấu chặt chẽ từ Trung ương

đến địa phương, bao quát được các nhiệm vụ của công tác thanh tra. Để hoạt

động của ngành Thanh tra được vận hành một cách khoa học, ổn định và đạt

hiệu quả cao, cần thiết kế tổ chức, bộ máy theo đúng các nguyên tắc về tổ chức

với các bộ phận, chức vụ được liên kết với nhau một cách chặt chẽ theo một

mục tiêu nhất định. Như vậy, tổ chức của ngành Thanh tra chính là việc thiết

lập và duy trì các bộ phận, chức vụ trong các cơ quan thanh tra và liên kết các

16

bộ phận, chức vụ này với nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của ngành

Thanh tra.

1.1.2. Vị trí, vai trò, đặc điểm của công tác thanh tra

Vị trí và vai trò của ngành Thanh tra trong điều kiện mới, điều kiện phát

triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, cần phải được xem xét một cách

chi tiết để đưa ra những yêu cầu cụ thể để triển khai cho phù hợp. Về mặt lý

luận, V.I. Lênin đã khẳng định: “quản lý đồng thời phải có Thanh tra, quản lý và

Thanh tra là một chứ không phải là hai”1. Đây là nguyên tắc cơ bản đầu tiên để

xác định vị trí, vai trò của công tác thanh tra, điều đó cũng có nghĩa rằng khi đề

cập đến công tác thanh tra thì không thể không đề cập đến vấn đề quản lý nói

chung và quản lý nhà nước nói riêng.

Hiểu một cách chung nhất, quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội,

mang tính quyền lực Nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh

các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người. Thực hiện chức năng

quản lý, nhà nước ban hành nhiều quy định để điều chỉnh các quá trình xã hội và

hành vi của con người, duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự

pháp luật để thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Hiệu quả

của việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước chỉ có ý nghĩa khi có

các thiết chế nhằm phát hiện và loại bỏ các lệch lạc có thể có của đối tượng quản

lý; chấn chỉnh lại các quyết định đã ban hành trước đây cho phù hợp thực tế và

yêu cầu từ phía nhà nước. Trong các thiết chế đó, thanh tra là thiết chế không

thể thiếu. Trong mối quan hệ giữa quản lý nhà nước và thanh tra thì quản lý thà

nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra. Tuy nhiên, thanh tra

lại có tác động tích cực đối với quản lý và góp phần nâng cao hiệu lực hiệu quả

của quản lý nhà nước. Vai trò của thanh tra không chỉ là hoạt động kiểm tra,

giám sát việc tuân theo pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của Nhà nước, kịp thời

phát hiện, kiến nghị xử lý nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm và đề ra

các biện pháp giúp các đối tượng thanh tra khắc phục, sửa chữa sai lầm, khuyết

1

Lênin toàn tập, Nhà xuất bản sách chính trị Berlin 1971, trang 25,352